INFORME DE DESARROLLO HUMANO 2005

LAS REGIONES AUTÓNOMAS DE LA COSTA CARIBE

INFORME DE DESARROLLO HUMANO 2005
©PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

N
303. 44
P964 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Nicaragua Informe de Desarrollo Humano 2005. Las regiones autónomas de la Costa Caribe ¿Nicaragua asume su diversidad?/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. –1 ed. . –Managua: PNUD, 2005

340 p. : il. , col. , tablas, mapas, gráficos.
ISBN: 99924–0–392–6

1. DESARROLLO SOCIAL–COSTA ATLÁNTICA (NICARAGUA)
2. COSTA ATLÁNTICA (NICARAGUA)–CONDICIONES ECONÓMICAS
3. AUTONOMÍA 4. INFORME

EDICIÓN Y CUIDADO DE EDICIÓN

CORRECCIÓN DE ESTILO

DISEÑO DE PORTADA

DIAGRAMACIÓN

FOTOGRAFÍAS

OBRAS PORTADA Y CONTRAPORTADA

IMPRESIÓN

INPASA
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Presentación

El propósito de los informes de desarrollo humano, que el Programa de las Naciones Unidas lanzó a nivel global en 1990, es contribuir a la discusión sobre temas centrales para la agenda de desarrollo global. El mismo objetivo, a nivel nacional, nos lleva a promover la preparación de dichos informes en los diferentes países.

El Informe Nacional de Desarrollo Humano de Nicaragua del 2005 centra su atención en las regiones autónomas de la Costa Caribe. Su título es una interrogante para los nicaragüenses: ¿Nicaragua asume su diversidad?

La Constitución Política reconoce la naturaleza multiétnica y pluricultural de Nicaragua. De igual manera, en los últimos años se han observado importantes avances jurídicos en favor de los derechos individuales y colectivos de la población costeña. No obstante, la realidad cotidiana no refleja en plenitud la asunción de la diversidad étnica y cultural nicaragüense por parte de las instituciones y la sociedad en general.

Desde esa perspectiva, el presente Informe proporciona elementos y puntos de vista que son una invitación a la sociedad nicaragüense a despejar los "desencuentros históricos " y construir un Estado multicultural que reconozca sin temores la riqueza de la diversidad.

El paradigma del desarrollo humano, planteado como el proceso de ampliación de opciones, reconoce los derechos individuales así como los derechos colectivos de los diferentes pueblos y comunidades. La transformación de ideales en realidades concretas requiere de la implementación de políticas y prácticas que potencien el libre ejercicio de esos derechos y también para romper con el ciclo de exclusión al que han estado sometidos estos grupos, especialmente pueblos indígenas y afrodescendientes.

El desarrollo humano requiere también una base material de sustentación, a partir de una economía dinámica e incluyente. Sin embargo, el proceso económico histórico de las regiones y la sobreexplotación de su base material, generan la necesidad de sostener un modelo original, en armonía con la sostenibilidad de los recursos naturales y acorde con la realidad étnica y cultural de las regiones autónomas. En ese contexto, se debe valorar la contribución económica, muchas veces no reconocida, de las prácticas sostenibles y modos de producción de profundo arraigo cultural.

Por otra parte, ese desarrollo económico debería permitir superar las serias deficiencias sociales existentes, en concordancia con la Declaración del Milenio. Este informe muestra que en las regiones autónomas hay recursos y hay capacidades que requieren ser dinamizadas para estar en mejor posición en un mundo globalizado que presenta riesgos, y también oportunidades que los pueblos y comunidades de la costa Caribe pueden aprovechar.

Idealmente, pretendemos que el debate sobre los contenidos de este Informe trascienda al corto plazo y se traduzca en políticas nacionales y regionales incluyentes. Asimismo, desearíamos que de la discusión resulte una visión nacional compartida y en políticas públicas comprometidas con el reconocimiento a la diversidad y con las aspiraciones y realidades de las comunidades costeñas.

Finalmente, esperamos que este informe también contribuya al proceso de armonización y alineamiento de la cooperación internacional. Sus posibles contribuciones en este campo son consolidar una agenda común para las regiones autónomas de la Costa Caribe en el contexto nacional, así como establecer un punto de partida para medir el progreso en desarrollo humano que Nicaragua y sus regiones autónomas urgentemente necesitan.

Jorge Chediek
Representante Residente
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

Reconocimientos

La preparación del informe de desarrollo humano compromete los es fuerzos y aportes de un gran número de personas e instituciones;que con mayor o menor grado de participación, van sumando sus expectativas, experiencias y conocimientos que dan forma a los mensajes y contenidos del informe. Por ello puede decirse que el mismo es un mosaico que intenta recoger los múltiples mensajes que hombres y mujeres representantes de los pueblos indígenas y comunidades étnicas; instituciones públicas y privadas de la Costa Caribe y de todo el país;quieren transmitir alrededor del desarrollo humano en las regiones autónomas de la Costa Caribe de Nicaragua.

El informe ha sido posible gracias al apoyo generoso directo o indirecto de diversas representaciones diplomáticas y organismos de cooperación. La Embajada de Finlandia, a través del Fondo de Desarrollo Local y de su coordinadora Maaria Seppanen apoyó los trabajos de investigación de CIDCA–UCA: identidad y autonomía;Cipres: Inventario y cálculo de la producción agropecuaria en la RAAN y RAAS y Uraccan: Balance de la institucionalidad autonómica.

La Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional, ASDI, a través del programa RAAN–ASDI–RAAS, apoyó la encuesta de percepción y conocimiento del informe relativa al centro y pacífico del país. El Departamento para el Desarrollo Internacional, DFID, del Reino Unido, a través de su representante para Centroamérica, Penny Davis, y de la coordinadora del programa de gobernabilidad, María José Jarquín, apoyó la estrategia de comunicación y educación. La Embajada de Dinamarca apoyó la edición, producción y divulgación del presente volumen.

El Informe de Desarrollo Humano 2005. Las regiones autónomas de la Costa Caribe ¿Nicaragua asume su diversidad? tienetres fuentes analíticas y de información: las investigaciones cualitativas;la encuesta sobre percepciones y conocimientos que existen en las regiones autónomas y en el conjunto del país y el compendio estadístico. Los investigadores y consultores, participantes directos en estos tres esfuerzos, fueron aproximadamente 105. Los participantes indirectos suman aproximadamente 2. 000 personas: 1. 850 seleccionadas por la muestra de la encuesta y los participantes en los grupos focales e informantes clave.

Quisiéramos reconocer de manera especial el invaluable aporte de hombres y mujeres representantes de pueblos indígenas, afrodescendientes, comunidades étnicas y comarcas, gobiernos locales, municipales, regionales, iglesias, organizaciones políticas regionales y gremios que participaron en los talleres de consulta en los 19 municipios de la RAAN y RAAS a inicios del año 2004. Sus contribuciones facilitaron los primeros insumos para formular una propuesta de los temas y contenidos que trataría este informe.

En la inspiración, concepción, apoyo y determinación para llevar adelante el proyecto, ha sido clave el Representante Residente del PNUD, Sr. Jorge Chediek. En la etapa de definir temas, enfoques, revisar conceptos e identificar posibles énfasis; partiparon además del Representante Residente;un equipo de asesores y especialistas del PNUD–Nicaragua integrado por Adolfo Castrillo, María Rosa Renzi, Walter Lacayo y especialistas invitados: Angélica Fauné, Dennis Williamson, Galio Gurdián y Mirna Cunningham.

En la elaboración de las primeras formulaciones y presentaciones en multi media, discutidas en estas validaciones en las regiones autónomas se contó con el valioso apoyo de Edwin Matamoros Chávez.

Para la revisión de la propuesta metodólogica se realizaron varios talleres y encuentros, facilitados por Guadalupe Wallace Salinas, con los ocho equipos de investigación que sometieron propuestas y ganaron las licitaciones de investigación y cuyos trabajos constituyeron un insumo fundamental para la preparación del informe:

Miguel González, Dolores Figueroa y Andrés Pérez Baltodano prepararon la investigación sobre autonomía y desarrollo humano. Jorge Grünberg, Yuri Zapata y Miguel Gonzalez, coordinaron los cuatro equipos de investigación de Uraccan, en los recintos de Bilwi, Siuna, Nueva Guinea y Bluefields, sobre el tema construcción de la autonomía y dinámicas territoriales y biodemográficas. Estos estuvieron integrados por Sandra Davies, Vanessa Albert, Lisa Lindo (Bilwi); Rosa Eden Delgadillo, Marvin Pérez y Bismark Lee (Siuna); Richard Arteaga, Juliana Francis, Andy Barrera y Daniela Mantilla (Nueva Guinea); Angela Fletes, Neidy Gutiérrez, Sofía Granja, Jairo Gross y Adela Pravia (Bluefields). Myrna Cunningham, Carlos Alemán Jr. , Johnny Hodgson, Ronald Hill, Edda Moreno, Iván Alvarez, Eileen Mairena, Juan Saballos, César Paiz y Melbourne Jackson investigaron el tema de autonomía y gobernabilidad.

El tema concerniente a los sistemas productivos y mercados en las regiones autónomas fue investigado por diferentes equipos que al final se constituyeron en un grupo de trabajo unificado. El equipo de Carl Bro/Cabal constituido por David Bradford, Joe Ryan, Rado Barzev. El equipo de Nitlapán–UCA formado por Selmira Flores, René Mendoza, Flor de María Rodríguez. El Centro para la Promoción, la Investigación y el Desarrollo Economico y Social, Ciprés, constituido por César S. Martinez, Carlos Ruiz, César O. Martinez, Luis Mora. El CIDCA–UCA conformado por Dennis Williamson y Silvio Saballos.

El equipo del Ceimm investigó el tema de capital socio institucional de las regiones autónomas. El equipo fue coordinado por Bernardine Dixon y está integrado por Nuria Gómez, Angie Martínez, Martha Hodgson, Leyla Casanova, Mario Mejía, Aleyda Gómez, Leonzio Knigth, Mibsan Aragón, Mayelis Toruño, Rosalina Cruz, Cedema Aragón, Sasha Marley, Reyna Jack, Betty Rigby, Mary Law, Jacoba Dávila, Leonor Ruiz, María Cristina Feliciano, Sandra Davis, Blanca Nubia Salgado y Guillermina Asunción Guzmán con la asesoría de Angélica Fauné. Vinculado a este mismo tema, un equipo adhoc de expertas integrado por Colette Grinevald, Jane Freeland, Elena Benedicto y Maricela Kauffmann preparó un informe sobre el estado de las lenguas de las regiones autónomas, y contribuyó regularmente con sugerencias y comentarios al conjunto del informe.

El Centro de Investigaciones y Documentación de la Costa Atlántica, CIDCA–UCA, con un equipo coordinado por Mario Rizo e integrado por: Dennis Williamson, Dominga Tijerino, Rolando Torres, Gizaneta Fonseca, Modesto Frank, Nayda Escobar y Fausto Cristy, desarrolló un trabajo de investigación sobre ciudadanía e identidad en las regiones autónomas de la Costa Caribe nicaragüense. El mismo equipo del CIDCA realizó un trabajo de investigación sobre títulos supletorios y el tema de la propiedad en las regiones autónomas. El tema de la historia y situación actual del uso y tenencia de los territorios, tierras comunales y recursos, fue investigado por un equipo adhoc constituido por Luis Rodriguez–Piñero; Joseph Bryan y Jennifer Gõett.

Varios grupos y organizaciones han preparado informes y brindado entrevistas para enriquecer el informe en temas específicos: La representación de la organización "World Wildlife Fund "sobre cooperación técnica y forestal con comunidades indígenas;el grupo "BlueEnergy "en el desarrollo de capacidades y fuentes de energía alternativa sostenible con las comunidades rama; el Vicariato Apostólico de Bluefieldssobre educación en comarcas campesinas y CEDEHCA sobre expectativas de la juventud costeña.

Cecilia Medal, asistente administrativa e investigadora del proyecto ha sido una participante y contribuyente clave en lo sustantivo y lo administrativo del informe y del proyecto IDH.

El Programa de la Costa Caribe del PNUD, coordinado por Adolfo Castrillo;y su equipo en ambas regiones autónomas, Virgilio Rivera y Norman Howard y Anne Heide Kvalsoren participaron de forma substantiva en el proceso del informe aportando sus conocimientos y experiencia sobre la Costa Caribe, además de su apoyo en la ejecución de muchas de las actividades desarrolladas en el transcurso del proceso de preparación y elaboración del informe. Los organismos multilaterales y de cooperación no gubernamental que desarrollan programas y proyectos en las regiones autónomas, especialmente el BID, Banco Mundial, GTZ, DANIDA, OXFAM G. B. , KEPA Finlandia y las embajadas del Reino de los países bajos y Canadá, dieron un apoyo moral y valiosas sugerencias al informe.

La preparación y ejecución de la encuesta titulada "Percepciones Interregionales en el Pacífico y Atlántico Nicaragüenses " fue realizada por el Centro de Análisis Socio–cultural de la Universidad Centroamericana, CASC–UCA, y el programa Costa Caribe del Instituto para el Desarrollo y la Democracia, Ipade. El trabajo de Ipade fue coordinado por Harry Chávez. Los resultados de la encuesta fueron procesados por el equipo del CASC–UCA integrado por Manuel Ortega–Hegg, Malene Nissen Daza y Marcelina Castillo Venerio. La realización de la encuesta en el Pacífico fue posible gracias a la participación, sugerencias y generosa disposición del equipo de investigación integrado por Miguel González Pérez, Pierre Frühling y Hans Peter Büvollen investigadores sobre el tema de las regiones autónomas en Nicaragua que decidieron compartir los resultados de su encuesta sobre percepciones en el Pacífico sobre las regiones autónomas con el informe.

La etapa de redacción del documento involucró intensamente al equipo coordinador del informe, la asesora del IDH, María Rosa Renzi y el asesor del proyecto Pedro Güell. Para la revisión y ajuste de los distintos borradores recibimos aportes de un grupo de lectores integrado por Manuel Ortega, Miguel Gonzalez Pérez, Matilde Mordt, Alta Hooker y Kevin Casas, Coordinador del IDH en Costa Rica. Todos ellos realizaron lecturas críticas y propositivas del informe que enriquecieron la calidad del documento. Alta Hooker rectora de Uraccan y el consejo superior y profesores de Uraccan, dieron aportes y sugerencias valiosos a diferentes borradores del informe. Otros aportes y sugerencias fueron presentadas por Virgilio Rivera, Norman Howard, Miriam Hooker, Mirna Cunningham y Valdrack Jaentschke.

Especial reconocimiento merece el apoyo brindado por personas e instituciones públicas y privadas, quienes colaboraron brindando información relevante que sirvió de base a la elaboración de los diferentes capítulos y del Compendio estadístico. En el Consejo Supremo Electoral a Jorge Eduardo Rivera Chavarría. En Defensa Civil del Ministerio de Defensa al Teniente Coronel Mario Pérez Cassar y a Auxiliadora Valle.

En ENACAL a Guillermo Leclair y Scarleth Herrera. En ENITEL a Gilberto Parada. En INAFOR a Carlos Solórzano, María Eugenia Rosales Caballero, Sergio Sánchez y Marvin Sujo. En INATEC a Carlos Martínez y María Teresa Solís. En el INE a Julián González. En ENEL a Juan Zavala y Carlos Cortez. En la Comisión Nacional de Energía a Amalia López y Gioconda Guevara. En UNION FENOSA a Karen Conrado. En el Corredor Biológico del Atlántico María Martha Abaunza.

En el INEC a su Director Néstor Delgadillo. Así mismo, Domingo Primante, Ángeles Barberena, Juan Rocha, Luis Blandón, Dulce María Mayorga, Christine Goffin, Margel Beteta, Luis Ramírez, Josefa Blanco, Juana Arroz, Santiago Mejía, Hector Pinell, Ivan Espinoza y Fátima Pérez. En el FISE a Richard Montenegro. En el MINGOB a José Rafael Burgos, Silvio Mántica y Melvin Estrada. En la Procuraduría de Defensa de los Derechos Humanos a Víctor Urroz.

En el MAGFOR a Eddy Castellón y Denis Fajardo. En MARENA –SINIA a Carolina Coronado y Amparo Vallejos. En el MTI a Ernesto Tellez, Nelda Hernández, Lastenia Tórrez y Humberto Arauz. En el MIFIC a Arlene de Franco, Norman Enriquez, Maritza Castillo, Brenda Brenes, Jeorge Brooks y Nicolas Valdes. En la DGI a Fernando Abaunza, Francisco Aguirre y Erick López Suárez. En el SINASIP a María Gabriela Samqui y Emer García.

En el MINSA a Miguel Medina, Enrique Morales, Kathleen Reyes y Roberto Chacón. En el MECD a Yolanda Zamora. En el MITRAB a Marlene Araúz, Heiling Pineda, Denis Velásquez, Addie Mairena, Darling Araica y Aurora Velázquez. En la Policía Nacional a Juan Rivera y Ruth Vallecillo. En el SNIP a Ivania Portocarrero y Saúl Valencia. En la Cancillería a Danilo Guevara. En INIFOM a Esmilse Obregón, Danilo García, Alberto Aburto y Gilberto Lindo.

El Banco Central de Nicaragua, a través de su presidente Mario B. Alonso permitió la reproducción del cuadro de June Beer, "Casa blufileña ". María José Alvarez facilitó la reproducción de la obra de la misma pintora titulada: "Juegos de infancia ", pintado en Bluefields en el año de 1981, de su colección privada. El trabajo de fotografía de este cuadro fue realizado por Margarita Montealegre. También se agradece a la familia Beer haber cedido los derechos de autor para la portada de este informe.

El proyecto del Informe de Desarrollo Humano y sus actividades de comunicación y educación en las regiones autónomas se ha desarrollado en coordinación con el equipo de comunicaciones de URACCAN. , coordinado por Margarita Antonio y constituido por José Luis Saballos, Carlos Manuel Flores y Cristina García.

Finalmente quisiéramos expresar nuestro agradecimiento al representante adjunto del PNUD Nicaragua, Jafet Enriquez, al gerente y personal del área de Desarrollo Económico del PNUD, Eddy Jerez, Nuno Queiroz, María José Munguía y Daysi Torrez, así como al personal administrativo y funcionarios del PNUD en Nicaragua por el apoyo al proyecto del Informe de Desarrollo Humano 2005.

SINOPSIS

Los informes sobre el desarrollo humano de Nicaragua que elabora el PNUD ofrecen un espacio, antecedentes sólidos y una perspectiva para que la sociedad converse sobre el país que desea y cómo construirlo. Este objetivo está en el corazón de la idea del desarrollo humano: hacer que todas las personas, así como la sociedad organizada democráticamente, sean actores y no espectadores de su desarrollo. Permitir que cada uno sea el arquitecto de la propia vida personal y colectiva.

El Informe de Desarrollo Humano 2005. Las regiones autónomas de la Costa Caribe ¿Nicaragua asume su diversidad?apunta al centro de aquel objetivo. Los habitantes de las regiones autónomas de la Costa Caribe: pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas quieren ser actores del progreso y de la democracia nicaragüense. Pero quieren serlo desde lo más propio y valioso: desde su memoria, sus identidades, desde su historia, la particularidad de sus entornos físicos y desde la urgencia de sus propios problemas y desafíos.

Nicaragua ha dado pasos decisivos en esta dirección al crear instrumentos institucionales para la autonomía y el desarrollo a través de la afirmación constitucional del carácter multiétnico de la sociedad y del Estado, de las autonomías regionales del Caribe, con las reglamentaciones correspondientes y con los instrumentos de descentralización municipal.

Sin embargo, para que el desarrollo humano sea una realidad se requiere de instituciones adecuadas, de una dinámica económica vigorosa y articulada a los mercados nacional e internacional, de actores sociales con identidad propia y con capacidad de deliberación y acción y del desarrollo de una cultura de participación y ciudadanía.

Para el desarrollo de las regiones autónomas en el marco del Estado, el desafío es aún más complejo. Requiere una adecuada articulación de los niveles institucionales y políticos regionales y nacionales, una cultura que asuma la diversidad y el reconocimiento recíproco y una práctica regionalizada y descentralizada de la democracia.

La autonomía de las sociedades regionales es una oportunidad y un desafío para Nicaragua. Será más fácil alcanzar una sociedad nicaragüense fuerte, base fundamental del desarrollo humano, si se parte desde la base real de la sociedad nacional reconociendo y asumiendo su diversidad cultural, territorial e histórica. En los últimos veinte años se ha avanzado en materia de la autonomía, pero aún es insuficiente. La autonomía de las regiones del Caribe es ya una conquista valiosa, pero es también una oportunidad pendiente y, sobre todo, un desafío deseable y posible.

Este es el objetivo y motivo de este primer Informe de Desarrollo Humano 2005. Las regiones autónomas de la Costa Caribe ¿Nicaragua asume su diversidad?: enfrentar las urgencias que presenta el desarrollo de las regiones de la costa Caribe y aprovechar la oportunidad que alberga su autonomía. En un sentido práctico el informe argumenta que el ejercicio pleno del régimen autonómico es condición para hacer viables y sustentables la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza, ERCERP, de segunda generación, expresada en el Plan Nacional de Desarrollo, PND, y alcanzar en el año 2015 los Objetivos de Desarrollo del Milenio suscritos por el Gobierno de Nicaragua.

Con el fin de promover el diálogo sobre las urgencias y oportunidades de las regiones autónomas este informe presenta el resultado de un conjunto de investigaciones originales realizadas especialmente para él. Se trata de encuestas nacionales, grupos de discusión y diagnósticos sobre aspectos económicos, culturales, institucionales y capital social e institucional. También se sistematizan aquellas buenas prácticas en distintos campos del desarrollo regional que permiten dar sustento a la afirmación de que el desarrollo de las regiones autónomas es un desafío posible.

Con la publicación y posterior discusión de este informe, el PNUD espera contribuir al debate en torno a las regiones autónomas del Caribe y a sus identidades socio–culturales. Tradicionalmente las regiones han sido vistas desde el centro del país como una amenaza geopolítica o como un depósito de recursos naturales. El desarrollo humano de las regiones autónomas y el de toda Nicaragua exigen reconocer a las regiones y a sus identidades como un actor social, con sueños, capacidades, desafíos propios y, por lo mismo, como el motor más adecuado y sustentable de su propio modelo de desarrollo.

I. Conceptos y criterios para el fortalecimiento del desarrollo humano sustentable en las regiones autónomas

¿Qué puede ofrecerle a Nicaragua la perspectiva del desarrollo humano para enfrentar con éxito las necesidades y desafíos de las regiones autónomas del Caribe?El desarrollo humano no ofrece recetas, porque no es una propuesta tecnocrática. Los desafíos del desarrollo son complejos y exigen deliberación ciudadana informada.

El concepto de desarrollo humano pone en su centro la ampliación de las opciones y capacidades individuales de las personas para construir en libertad y autonomía su propio proyecto de vida. Esta mirada es complementada por la consideración del contexto y las condiciones sociales, políticas y culturales en las que se desarrollan esas capacidades y opciones personales y sociales. Esto significa reconocer derechos y deberes individuales y colectivos así como prestar atención a la acción colectiva, a la cultura y al entorno institucional como condiciones necesarias para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas.

El desarrollo humano significa

• Crear un ambiente propicio para que las personas, tanto individual como colectivamente, puedan desarrollar todos sus potenciales y contar con una oportunidad razonable de llevar una vida productiva y creativa conforme a sus necesidades e intereses (PNUD, 1990: 19).

La autonomía personal, cultural y social, en cuanto entorno favorable del desarrollo no surge espontáneamente como efecto de una declaración jurídica o administrativa. Requiere de condiciones culturales, sociales, económicas y políticas que deben ser creadas. Este informe se centra en el diagnóstico de tres condiciones que hacen posible la realización de la autonomía real y que representan un desafío a la realidad de las regiones autónomas del Caribe nicaragüense y al país en su conjunto. Estas condiciones son la existencia de:

• actores con capacidades, memorias, adscripciones y capitales sociales fuertes, constructores y protagonistas de identidades específicas y ciudadanías activas;
• una base productiva dinámica y sustentable;
• instituciones, redes y relaciones sociales e institucionales que favorezcan la gobernabilidad y el buen gobierno de las regiones autónomas y la sociedad nicaragüense en su conjunto.

El desafío de la ciudadanía en Estados multiétnicos

La ciudadanía es la base sobre la cual se construye la autonomía colectiva. Ello significa tomarla en toda su complejidad, esto es, como ciudadanía civil, política, social y cultural. Hasta ahora la ciudadanía individual sigue teniendo su mejor sustento en un Estado nacional que asegura la vigencia para todos de ciertos derechos y obligaciones comunes. Si ya es difícil hacer realidad la ciudadanía en sociedades relativamente homogéneas y dotadas de Estados consolidados, surge un desafío aún mayor cuando las personas reivindican derechos políticos, sociales y culturales heterogéneos y a veces difíciles de compatibilizar en función de sus especificidades históricas, culturales y territoriales. Más aún si el propio Estado nacional es débil o poco inclusivo, o las instituciones que aspiran a realizar el principio de autonomía no están consolidadas. Esto señala que la ciudadanía multiétnica es un desafío.

Nicaragua es multiétnica, pero también lo son a lo interno las propias regiones autónomas del Caribe nicaragüense. Esto significa que no solo ha de construirse una imagen de Estado y sociedad que dé cuenta de las diversidades de Nicaragua. También será necesario un trabajo de construcción y fortalecimiento cultural de la identidad regional costeña capaz de articular las memorias y adscripciones étnicas de sus habitantes en la institucionalidad regional y la unidad nacional. Desde una perspectiva socio cultural, si bien las regiones poseen una fuerte especificidad que las distingue del Centro y Pacífico, su construcción como actores con identidad y proyecto propio debe potenciarse y recorrer todavía un largo trayecto.

Aunque la ciudadanía multicultural es un difícil desafío, representa también una opotunidad para transformar los tradicionales Estados monoétnicos y excluyentes en Estados incluyentes y multiétnicos articulados económica, social, cultural y políticamente (PNUD, 2004c: 3). El reconocimiento de la diversidad cultural compromete a una clara disposición de implementar políticas afirmativas y reformas político–administrativas que hagan real la inclusión ecológica, económica, social, cultural y política de sociedades, pueblos y comunidades excluidos, subalternos o minoritarios.

Por esta razón no es factible la autonomía sin una sociedad fuerte, con actores definidos y participativos, con institucionalidad que asegure la gobernabilidad y con un diálogo social multicultural e intercultural que promueva la articulación nacional.

II. Regiones autónomas: historia, territorio, demografía y desarrollo humano

Las regiones autónomas son un hecho concreto con una evolución histórica definida y con un presente caracterizado por tendencias determinadas. El debate sobre el fortalecimiento de su autonomía y de su desarrollo humano no puede ser un hecho voluntarista que no tome en cuenta las realidades actuales. La parte segunda del informe está destinada a elaborar una caracterización de las regiones a partir de sus tendencias históricas y dinámicas actuales. Esa mirada culmina con la elaboración del Índice de Desarrollo Humano de las Regiones Autónomas.

Grupos humanos y tendencias demográficas

La población de las regiones autónomas de la Costa Caribe nicaragüense se caracteriza por su alta heterogeneidad. En el territorio conviven diferentes pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas con memorias colectivas, historias, culturas y lenguas específicas que les diferencian entre sí y del resto de la población nacional. La Constitución Política, el Estatuto de Autonomía, Ley 28, la Ley de Lenguas, No. 162, y la Ley No. 445,¹ reconocen la existencia de pueblos indígenas y comunidades étnicas.

Esta denominación de pueblos indígenas y comunidades étnicas está ligada a la presencia originaria y tradiciones de cada uno de los pueblos, comunidades y culturas que utilizaron tradicionalmente el territorio Caribe mucho antes del contacto europeo en 1492.

Los pueblos indígenas se asentaron en áreas geográficas que les posibilitaban la supervivencia a través de la recolección de frutos, caza y pesca y algunas actividades agroforestales propias del trópico húmedo y su biodiversidad. En su desarrollo han mantenido fundamentalmente esta misma dinámica dado que, hasta la fecha, estos pueblos y culturas se localizan en zonas donde existe una gran biodiversidad. Su hábitat tradicional les ha permitido mantener un ritmo de crecimiento demográfico ligado a las condiciones del medio ambiente, las actividades productivas de enclave y los mercados locales.

Creoles, garífunas y mestizos son comunidades étnico–culturales que se constituyen en el escenario regional como resultado de diversos procesos de violencia, migración forzada, intercambio, colonización interna y formación de identidades vinculados a la conquista y colonización metropolitanos y del Estado nacional.

Las comunidades étnicas creoles, garífunas y mestizas han desarrollado sus asentamientos humanos ligados a las actividades productivas y comerciales de los diferentes modelos de enclave del sector forestal y agropecuario, así como a las dinámicas y ciclos del mercado nacional e internacional desde el inicio del proceso de colonización metropolitana –europea y norteamericana –, pasando por la anexión del municipio de la Reserva Mosquita al Estado nacional en 1894, hasta el momento actual.

El resultado de los procesos migratorios asociados a las políticas de ocupación e integración forzada, a los conflictos de décadas pasadas y al desplazamiento de la frontera agrícola ha dado lugar a una profunda transformación biodemográfica en los últimos tres lustros. De acuerdo a los datos demográficos disponibles para este informe, un 76 por ciento de la población actual de las regiones autónomas es de origen mestizo e hispanoparlante (González, Zapata et al. , 2004).

El desarrollo humano en las regiones autónomas

El Índice de Desarrollo Humano de ambas regiones es un vistazo general, que ubica rápidamente a las personas, a las comunidades de ambas regiones, a sus capacidades y a sus problemas más relevantes. El rango de variación de los índices es de 0 a 1, donde 1 representa el ideal teórico que puede alcanzarse dadas las tendencias futuras de los países de más alto desarrollo.

Ambos se ubican en el desarrollo humano bajo. Los municipios que presentan los índices más bajos son Prinzapolka, Waspam y Siuna en la RAAN. En la RAAS los municipios con índices más bajos son: Paiwas, Nueva Guinea, El Tortuguero, Muelle de los Bueyes y La Cruz de Río Grande.

III. El capital socio–cultural de las regiones autónomas

La consolidación de la autonomía regional y del desarrollo sustentable depende de condiciones sociales, culturales e institucionales. Es un proceso de construcción llevado a cabo por actores, movilizados por sus proyectos e identidades y canalizados al interior de las instituciones. Estos recursos socioculturales tienen un desarrollo muy desigual en las regiones. Esto contribuye a explicar en buena parte las dificultades y tensiones que enfrenta la autonomía regional.

La Ley de Autonomía ha generado nuevos espacios y expandido la institucionalidad política. Sin embargo, esa institucionalidad no está acompañada al mismo nivel por el desarrollo de los actores políticos y de sus proyectos. Por otra parte, la fortaleza que deberían tener las identidades, lenguas y narrativas comunales y regionales no se corresponde con el débil nivel de reconocimiento y participación que ellas encuentran en los imaginarios, políticas e instituciones de la sociedad mayoritaria y el Estado nacional.

Identidades de los pueblos indigenas, afrodescendientes y comunidades étnicas

Las identidades y adscripciones étnicas no son esencias residuales estáticas ancladas en el pasado. Son entidades dinámicas en constante redefinición y construcción. Este proceso es fruto de las relaciones sociales y culturales, y depende de las imágenes recíprocas que tienen los grupos humanos. Las identidades de los pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas de las regiones autónomas son el fruto de sus tradiciones y símbolos étnico–culturales, así como de las experiencias históricas de lucha y sobrevivencia recogidas en sus memorias colectivas. Pero también han desempeñado una función importante las imágenes y prejuicios que la sociedad mayoritaria y el Estado nacional han tenido sobre la Costa Caribe y viceversa. Las identidades costeñas se transforman hoy en relación con sus diálogos y conflictos con la sociedad mayoritaria, el Estado y, a partir de la globalización, con el mundo entero.

La evolución de las lenguas propias es un buen indicador de la transformación y vitalidad de las identidades. Lo que se observa en el caso de la Costa Caribe es un relativo debilitamiento de cada lengua en particular, según su número de hablantes. Pero simultáneamente se constata un extraordinario desarrollo de la diversidad lingüística e intercultural de los habitantes de la Costa y sus comunidades. Muchos costeños hablan dos, tres y a veces cuatro lenguas, especialmente en las ciudades multiétnicas y en las comunidades cuyos miembros provienen de más de un pueblo indígena o comunidad étnica, o donde los vecinos son de una comunidad étnica diferente.

Es evidente que las regiones autónomas transitan por un proceso de transformación de las identidades específicas hacia una identidad intercultural 2 costeña promovida por los mismos pueblos, como una estrategia de supervivencia ante la cultura hegemónica nacional mestiza que impulsan instituciones nacionales y externas:

El 60 por ciento de los habitantes de la costa se siente tanto o más costeños que nicaragüenses. Esto no significa, como bien indica la cita anterior, que se promueva una negación de la identidad nicaragüense. Se trata más bien de un proceso condicional: un costeño no logra sentirse nicaragüense si antes no está bien establecida su identidad costeña.

Es evidente el crecimiento del número de entrevistados que afirman simultáneamente su identidad étnica propia, su ser costeño y ser nicaragüense. Sin embargo, la triple relación entre identidad indígena o étnica, regional "costeña "y ciudadanía nacional no es fácil. Las percepciones recíprocas no se corresponden bien y las valoraciones no son iguales en ambas direcciones, como muestra otro resultado de la encuesta realizada para este informe donde casi una tercera parte de las personas entrevistadas en el Pacífico afirman que la Costa Caribe no aporta a la sociedad nicaragüense.

Capital social y asociatividad

El capital social necesario para el desarrollo humano incluye dos dimensiones: horizontal o comunitario —que se refiere a las formas de asociación y cooperación en la base— y vertical que se refiere a los vínculos con los distintos niveles de la sociedad y del Estado.

Los distintos pueblos indígenas y comunidades étnicas han seguido diferentes rutas en las formas de su capital social. Ello ha dado lugar a diferentes configuraciones de organización y de intensidad en la participación social y ciudadana.

Aunque el Estado, las instituciones y agentes que promueven el desarrollo local —agencias multilaterales, vilaterales y ONG nacionales e internacionales — reconocen formalmente la legitimidad de la organización social–comunitaria indígena —Consejo de Ancianos, juez comunal o wihta , síndico, sukia, pastor, policía comunal — en la práctica la tendencia ha sido la de impulsar el desarrollo de nuevas estructuras organizativas. Estas nuevas estructuras, y representaciones organizativas, han aumentado la densidad del organigrama socio–comunitario y están vinculadas: i)con la emergencia de nuevos actores en el ámbito del poder comunal (mujeres y jóvenes)y, ii)con la emergencia de nuevos temas y prioridades colocados en la agenda indígena y afrocaribeña como: desarrollo comunitario, gestión de recursos naturales y del ambiente, relaciones de género, violencia intrafamiliar, consumo de drogas y VIH–SIDA.

Ello ha dado lugar a una transición en las formas del capital social regional, pasando de formas comunitarias tradicionales a formas más especializadas y complejas. Como consecuencia hay una tendencia a modificar los criterios de pertenencia a la comunidad y grupo social. La revisión del proceso utilizado en la demarcación y titulación de los territorios indígenas ubicados en la Reserva Bosawás, ilustra los principales criterios que se han utilizado para conformar y estructurar este nuevo espacio "intercomunitario ". La ubicación geo–ecológica, histórica y cultural de las comunidades parece ser el criterio prevaleciente para agrupar a las comunidades y establecer las fronteras de cada territorio.

Como resultado, se han constituido territorios indígenas biétnicos y multiétnicos. Ello significa un desafío en la medida en que en esos nuevos espacios tienden a traslaparse, conjugando formas de adscripción, organización, representación, autoridad y paradigmas de capital social y cultural que son diferentes.

La organización mestiza muestra un patrón particular de asociatividad. Además de ser uno de los principales actores económicos de las regiones autónomas, acusa un alto nivel de organización en cuanto campesinado. Del inventario de organizaciones registradas, las organizaciones campesinas representan el 15 por ciento. Analizada desde el punto de vista de la asociatividad étnica, la asociatividad mestiza–campesina es la que tiene el mayor peso (59 por ciento comparada con la asociatividad indígena que representa el 30 por ciento y la afrocaribeña con el 11 por ciento).

Sin embargo, la asociatividad mestiza a diferencia de la asociatividad indígena y la afrocaribeña, parece poco integradora del conjunto de la vida campesina y de sus relaciones con el medio ambiente. Ella muestra un perfil marcadamente económico e instrumental. Los tipos de organización que se han privilegiado, además de responder a intereses derivados del estrato social al que pertenecen, obedecen también al tipo de organización que consideran más útil para garantizar sus respectivas lógicas económicas en el nuevo entorno económico–político–institucional que caracteriza al país.

Las organizaciones políticas regionales (PAMUC, PAR, Partido Regional Nueva Alternativa, PARNA), se han constituido en torno a las banderas de la "unidad costeña ", la "autonomía "y lo regional. Por su parte, Yatama, enfatiza su base organizacional comunitaria e indígena. Los partidos políticos regionales, no han podido consolidar una base social permanente, han tenido una lógica más electoral y no han logrado mantenerse en el escenario político y electoral regional. Sin embargo, una característica común de las organizaciones políticas regionales ha sido el enorme desafío de enfrentarse de forma desigual a las políticas electorales nacionales discriminatorias y excluyentes de las organizaciones políticas regionales. **3**

Las mujeres aparecen como uno de los principales actores emergentes, con un tendido asociativo muy denso y con un peso significativo: las 51 asociaciones de mujeres que fueron registradas representan el 21 por ciento del total inventariado. Sin embargo, en términos de cobertura geográfica, étnica y temática, la trama interna es aún débil.

IV. Economía, sistemas productivos y mercados

La mayor parte de la población costeña depende económicamente de las actividades en los siguientes sectores: comercio y servicios, agrícola, pesquero y silvopastoril.

Aunque la pobreza en Nicaragua se ha reducido en el 2001 con relación a 1998, las regiones autónomas siguen siendo los territorios con los mayores niveles de pobreza y extrema pobreza (12 de sus 19 municipios se reportaron en 2001 en situación de extrema pobreza)y los que presentan la brecha de pobreza (la relación de los incrementos del consumo promedio necesarios para que la población deje de ser pobre) más alta con 37 por ciento.

Entre los principales problemas identificados por la población costeña relacionados con las condiciones económicas de las regiones autónomas, destacan:

• Falta de promoción de los mercados para los productos de las regiones autónomas;
• alta dependencia de productos del Pacífico e importados del exterior;
• reducida presencia del sistema financiero y servicios microfinancieros en apoyo a la producción comunitaria y local;
• inseguridad en el uso y tenencia de la tierra y
• alto costo de vida (15–20 por ciento más alto que en el resto del país):
...alquier cosa aquí vale hasta dos o tres veces más. Tenemos que pagar mucho más caro lo que se consume de lo que paga la gente del Pacífico. Probablemente gano menos que los del Pacífico y me vienen con el cuento del transporte ...rupo focal de Bluefields (CASC/Ipade, 2005).

Características de las zonas de desarrollo productivo de las regiones autónomas

La economía de las regiones autónomas de la Costa Caribe de Nicaragua se desarrolla bajo tres modos de producción: economía campesina, economía indígena y étnica comunitaria y economía empresarial exportadora de materias primas a nivel primario. Estos modos de producción y su combinación, así como la diversidad de las fuentes materiales de riqueza y el tipo de actores predominantes, dan origen a diversas zonas de explotación económica en las regiones autónomas como lo resume el siguiente recuadro:

Contribución económica de las regiones autónomas

El aporte económico de las regiones autónomas a la economía nacional muestra una contribución aparentemente baja, 6, 1 por ciento, en el año 2000.

Desde la perspectiva del producto interno bruto, destaca principalmente la contribución de las regiones autónomas al sub sector de pesca, 42, 3 por ciento;silvicultura, 30, 9 por ciento;y el sub sector pecuario, 21, 3 por ciento;y el sub sector agrícola, 13, 2 por ciento. Cabe agregar que las actividades se caracterizan por baja productividad y bajos rendimientos debido a una diversidad de factores, en los que destacan la falta de infraestructura vial y productiva sí como la ausencia de un modelo tecnológico y productivo apropiado.

En este cálculo está ausente la contribución de la producción comunitaria indígena y afrocaribeña por falta de información desagregada sobre el sector. A pesar de ello, hay que destacar la contribución de la producción comunitaria a la seguridad alimentaria de ambas regiones y del país en su conjunto. La principal excepción a esta realidad es la pesca industrial de camarones y langostas. Estos datos no incluyen el aporte fundamental que las regiones autónomas hacen a los Bienes y Servicios Ambientales (BSA), fundamentalmente a través del uso amigable y sostenible de los recursos de las comunidades indígenas y afrodescendientes. Al cuantificar los flujos de beneficios potenciales de los principales bienes y servicios, la contribución económica de las regiones autónomas se elevaría del 6, 1 por ciento al 15 por ciento del PIB. Cifra que podría incrementarse aún más si se tomara en cuenta en la costrucción de las cuentas regionales la producción de bienes y servicios de la economía comunitaria indígena y afrocaribeña.

El aporte fiscal en las regiones

El peso relativo de los ingresos fiscales totales de las regiones autónomas, con algunas variaciones, se ha mantenido en el período 2000–2003 en torno del 6 por ciento de los ingresos municipales totales del país. Mientras tanto, los ingresos municipales provenientes de impuestos de las regiones autónomas muestran un descenso en los últimos dos años analizados, pasando de una relación de poco más del 6 por ciento en 2000 y 2001 a 3, 4 por ciento y 4 por ciento en los años 2002 y 2003 respectivamente.

Por su parte, los ingresos reportados por la Administración de Rentas, en el período de 1996 a 2003 muestran que esta recaudación fiscal en las regiones autónomas es todavía incipiente, representando el monto recaudado en Bilwi y Bluefields apenas el 2, 1 por ciento del total de la recaudación nacional. Dichos ingresos provienen principalmente de pequeños contribuyentes.

Varios son los factores que limitan la capacidad financiera propia de los municipios en las regiones autónomas. La elevada informalización de las actividades económicas, la precaria capacidad administrativa y gerencial de algunos de los gobiernos locales, municipios;y la incipiente y vulnerable institucionalidad que impide el desarrollo de mecanismos de supervisión y normación del uso de los recursos naturales de la Costa para que cumplan con los parámetros de ordenamiento territorial y jurídico que estipulan que una parte de las rentas y recursos debe quedar en las propias regiones autónomas o municipios.

La ausencia de cifras confiables y desagregadas así como las cifras estimadas sobre la contribución económica de las regiones a la economía nacional y los recursos a los que tienen acceso, evidencian la persistencia de la marginalidad y exclusión de la Costa en las políticas públicas y Cuentas Nacionales. los pueblos indigenas afrocaribeños, y comunidades étnicas persiven que ellos no son los principales beneficiarios de esta riqueza de la región. Esa desigualdad en las relaciones económicas entre las regiones autónomas y el resto del país, constituye un factor que dificulta la construcción de relaciones satisfactorias entre los pueblos indígenas y comunidades étnicas, la sociedad en su conjunto y el Estado.

Los actores de las regiones autónomas consideran que para superar los problemas identificados en el desarrollo económico deben considerarse las siguientes acciones:

• Dejar de mirar a la Costa como proveedor de materia prima y mano de obra barata y reconocerla como un actor social cuyo desafío es el desarrollo productivo endógeno y sustentable
• Promover el desarrollo de actividades productivas que permitan a los pueblos indigenas, afrocaribeños y comunidades étnicas beneficiarse de la renta que produce el acceso al mercado nacional e internacional con productos más elaborados, considerando las necesidades diferenciadas de género, étnicas y generacionales.
• Fomentar las capacidades laborales, gerenciales y empresariales de las regiones autónomas para incidir en los niveles de competitividad, acceso a mercados nacionales e internacionales, información, capacitación, asistencia técnica, financiamiento, seguridad jurídica en la tenencia y uso de la tierra y recursos.
• Orientar la inversión pública en infraestructura y servicios básicos (educación, salud)a fin de potenciar las capacidades humanas y económicas para un efectivo desarrollo humano de las regiones autónomas.
• Fortalecer las capacidades de las regiones autónomas en recopilación de estadísticas básicas, planificación y capacidad de ejecución y seguimiento de políticas, programas y acciones de desarrollo.
• Elaborar planes de desarrollo regional, cuyos resultados estén debidamente insertos en un Plan Nacional de Desarrollo que reconozca las visiones y perspectivas de desarrollo endógenas formuladas desde las regiones autónomas. Ello requiere reconocer las competencias propias de la institucionalidad autonómica y de una efectiva regionalización de las delegaciones del gobierno en los territorios. Se trata de encontrar los mecanismos para el fomento de un desarrollo económico endógeno que reduzca las discrepancias y desigualdades intraterritoriales del Caribe nicaragüense.
• Integrar y hacer coherentes las diversas políticas económicas, proyectos de inversión pública y recursos de la cooperación internacional considerando las especificidades de los pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas, para generar concurso activo, complementariedad y remover los obstáculos que afectan las condiciones de competitividad de los actores económicos de las regiones autónomas.

V. Gobernabilidad y buen gobierno

La gobernabilidad, junto a la existencia de identidades y actores fuertes así como de una economía dinámica, es una de las condiciones básicas de la construcción de una autonomía democrática. La gobernabilidad pasa por el ejercicio y fortalecimiento de la institucionalidad autonómica y de su articulación con el Estado de acuerdo a los intereses de los pueblos indígenas y comunidades étnicas, y del conjunto de la sociedad costeña.

El buen gobierno se refiere a la articulación entre los diferentes niveles de poder y las autoridades autonómicas comunales, municipales y regionales para promover conjuntamente procesos de desarrollo local asegurando el reconocimiento y respeto de los derechos históricos en el marco del ordenamiento jurídico y unidad nacional. Alcanzar gobernabilidad y buen gobierno en las regiones autónomas es fundamental para el desarrollo humano regional y nacional.

La población costeña percibe este desafío y demanda la articulación entre los diferentes niveles de administración autónoma, incluyendo las dependencias del gobierno central, como mecanismo para promover una mejor gestión gubernamental y construir una sociedad democrática basada en la inclusión y la diversidad.

La instalación de la institucionalidad básica ha dado paso a la elaboración y aprobación de diversas resoluciones y acciones vinculadas al carácter normativo de las regiones autónomas y a sus competencias sectoriales. Las más destacadas son: el Modelo Regional de Salud y su inclusión en la Ley General de Salud, el Sistema Educativo Autonómico Regional (SEAR)y su inclusión en la Ley General de Educación, la Ley de Demarcación y Titulación de las Tierras Indígenas, Ley 445, y su institucionalidad, la creación y funcionamiento de Uraccan y BICU como universidades regionales y comunitarias, la participación de los gobiernos regionales en la aprobación de concesiones sobre recursos naturales y permisos ambientales, la aprobación del Reglamento de la Ley 28, entre otras.

Así mismo, se han establecido acuerdos de coordinación sobre aspectos específicos entre la institucionalidad autonómica e instituciones del gobierno central. Entre otros acuerdos destacan los establecidos con el Ministerio del Ambiente, 1995, Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 1999, Instituto Nacional Forestal, 2003, Ministerio de Transporte e Infra Estructura, 2002 y 2003, Instituto de Fomento Municipal, 2003, Ministerio de Salud y Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, 2003.

Sin embargo, los conflictos internos, la falta de recursos financieros y técnicos, así como el limitado desarrollo de la visión estratégica y los problemas de coordinación entre los diferentes niveles de la institucionalidad, dificultan la toma de decisiones y reducen la eficiencia de los planes e inversiones de los gobiernos regionales. Ello es percibido por los costeños como falta de atención a sus problemas concretos.

A los encuestados costeños se les solicitó calificar a sus gobiernos y consejos regionales en una escala entre 0 y 10, en la que 10 es el valor mayor. El 63 por ciento de los encuestados calificó al gobierno regional respectivo entre 0 –4 y el 68 por ciento entre 0–4 a sus consejos regionales. A la pregunta ¿Qué tanto le sirve el gobierno regional?El 43 por ciento respondió que poco o nada. Finalmente, a la pregunta ¿Qué tanto siente que sus necesidades están siendo tomadas en cuenta por su gobierno regional?El 62, 4 por ciento respondió nuevamente que poco o nada (CASC/Ipade, 2005: 113–118).

Sin embargo, la misma población encuestada considera un valor en sí mismo la existencia de los gobiernos y consejos regionales, conoce de los avances en el Sistema Educativo Autonómico Regional, SEAR, y el Sistema Regional de Salud, aprecia la existencia de las universidades, pero exige mayor eficiencia de los gobiernos autónomos en su gestión, es decir avanzar hacia lo que en las regiones se define como "buen gobierno ".

Los problemas básicos de gobernabilidad en las regiones autónomas tienen que ver, primero, con la débil institucionalidad y con las dificultades de coordinación entre los distintos niveles institucionales operantes en las regiones, sea por problemas de diseño institucional o por problemas de funcionamiento;segundo, con la relativa debilidad de los actores sociales y de los procesos de deliberación a nivel regional; tercero, con la insuficiente plataforma económica que impide un mejor y sostenible aprovechamiento de la base material existente y con la inseguridad jurídica derivada de los problemas de tenencia y uso de la tierra.

En el plano institucional, una dificultad importante tiene que ver con los conflictos de competencia entre los distintos niveles de gestión y entre derechos y reglamentaciones de distinta procedencia. La historia de la construcción institucional de la autonomía ha resultado de coyunturas, de intereses, de correlaciones de poder entre los actores y de proyectos de desarrollo que han variado en el tiempo. Eso ha hecho que la institucionalidad presente también, como en las capas geológicas, incoherencias y vacíos importantes entre sus distintos niveles. Entre los débiles acoplamientos o conflictos de competencia se encuentran los existentes entre el gobierno central, sus ministerios y la institucionalidad de las regiones autónomas, entre éstas y las municipalidades y entre todos los anteriores y las comunidades indígenas.

Los conflictos se producen por traslapes territoriales en las definiciones jurisdiccionales de cada uno, por problemas de competencia en los temas abordados así como por duplicaciones en las competencias. Todo ello se hace más complejo si se tiene en cuenta que esos conflictos e incoherencias afectan al flujo y distribución de los recursos públicos, financieros y humanos. En síntesis, en las regiones autónomas se percibe una proliferación y atomización de instancias de coordinación que limita acciones concertadas y señala la necesidad de un consenso político básico y eficaz sobre las relaciones entre esos ámbitos institucionales y sus actores.

Aunque se han logrado importantes avances en la implementación institucional de la autonomía, se perciben también desafíos en cuatro ámbitos.

• Construir un consenso político básico a nivel de los actores institucionales que sirva como criterio común para superar las tensiones propias de una institucionalidad autonómica en gestación y que otorgue legitimidad cultural al proceso institucional de la autonomía.
• Revisar la Ley de Autonomía, su reglamento y la institucionalidad autonómica, a fin de adecuarlos a la realidad socio–demográfica actual y hacer efectivo su mandato de reconocer los derechos históricos de los pueblos indígenas y comunidades étnicas en el marco de la unidad nacional.
• Buscar un modelo parlamentario que mitigue los efectos discriminatorios derivados del funcionamiento de los sistemas de elección y representación política que favorecen a una creciente mayoría mestiza. La institucionalidad autonómica necesita garantizar, a través de acciones afirmativas urgentes, los intereses, identidad, lengua y culturas de los pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas minoritarias y no mestizas, en los consejos y gobiernos regionales.
• Enfrentar tensiones generadas por el reconocimiento constitucional de lospueblos indigenas y comunidades étnicas para las cuales no hay respuestas probadas. Se requiere la articulación de distintos tipos de autoridad y legitimidad entre la comunidad indígena y la organización política regional y nacional. También es urgente definir una relación complementaria entre imágenes y prácticas distintas en la definición de la soberanía territorial y en el uso de los recursos. Los espacios tradicionales de las comunidades no siempre coinciden con los espacios administrativos, y las formas tradicionales de su aprovechamiento no siempre son las mismas definidas por las autoridades medioambientales. En la superación de estos desafíos está en juego la posibilidad de una democracia intercultural y socialmente incluyente con reconocimiento de las diferencias.

En la construcción de las bases institucionales de la gobernabilidad hay aún muchos desafíos pendientes. No obstante, la simple existencia de la actual institucionalidad autonómica sienta las bases de su perfeccionamiento. Hay una responsabilidad histórica compartida entre las regiones autónomas y el Estado nicaragüense, del cual forman parte, para promover mecanismos institucionales y formas de relación que consoliden el sentido de unidad entre la sociedad costeña y el conjunto del país. Sólo así se consolidará una sociedad democrática incluyente y diversa.

Se trata de facilitar la realización práctica de criterios como el de coordinación, concertación, cooperación, complementariedad, validación del proceso de construcción del modelo de desarrollo autonómico regional en un contexto de nuevo modelo de relaciones de los pueblos indígenas y comunidades étnicas con el conjunto de la sociedad y el Estado nicaragüense.

Un optimismo realista

Este informe es realista al señalar los desafíos pendientes del proceso de construcción de autonomía. Pero es también un llamado optimista a la acción. Las buenas prácticas identificadas muestran que el realismo no es incompatible con el optimismo. Las buenas prácticas existentes en las regiones autónomas no son hechos aislados, excepcionales o irrelevantes. Son esfuerzos exitosos de articulación entre diversos actores involucrados en los procesos institucionales, culturales y económicos que, a través del diálogo, han construido soluciones para sus problemas concretos.

Estas buenas prácticas son ejemplos de procesos que pueden ser catalizadores de la dinámica local, unas con mejores perspectivas que otras, pero cada una con un potencial aún por aprovechar si se crean estrategias para expandirlas o repetirlas en otros lugares. Una lección que se deriva de este ejercicio de búsqueda de buenas prácticas es que es posible encontrar, ya en marcha, casos que ilustran opciones para resolver problemas y opciones reales de desarrollo para los pueblos indigenas, afrodescendientes, comunidades étnicas y la sociedad nicaragüense en su conjunto.

Las buenas prácticas constituyen señales y condiciones de optimismo realista para enfrentar los desafíos. Por lo tanto, son prácticas que pueden orientar la acción colectiva para el desarrollo humano de las regiones autónomas y de Nicaragua en su conjunto.