Como se ha visto en las partes precedentes de este informe, el desarrollo humano requiere actores sociales con identidades fuertes, así como de una economía dinámica. Identidad, asociatividad, cultura y economía son las fuerzas que dinamizan los territorios, pero esas energías deben ser desplegadas bajo reglas del juego compartidas por todos para que se asuman y desarrollen las capacidades que tienen los diferentes pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas y evitar que se anulen mutuamente.

Esas reglas del juego son el espacio institucional de la sociedad que asegura la gobernabilidad, comprendida como la potenciación de las energías colectivas en un marco de orden y libertad.

En esta sección se analiza la institucionalidad autonómica desde la perspectiva de su capacidad para potenciar y articular los diversos actores que participan del desarrollo regional. La cita introductoria de este capítulo refleja la demanda ciudadana por gobernabilidad percibida ésta como institucionalidad para el autogobierno democrático.

En las regiones autónomas la construcción del concepto de gobernabilidad democrática parte de la premisa de que actores e instituciones en los niveles comunal, municipal, regional y central deben desarrollar dos enfoques paralelos y articulados para alcanzar niveles de convivencia intercultural respetuosa de la diversidad dentro del marco legal establecido.

El primero de estos enfoques se refiere al establecimiento de mecanismos de coordinación y relaciones entre las regiones autónomas con las instituciones del Estado del nivel central, y los agentes externos que tienen incidencia en las regiones.

El segundo enfoque requiere espacios de concertación, convivencia y promoción del desarrollo al interior de las mismas regiones entre los tres niveles de autonomía vigentes -regional, municipal y territorial comunal- con la participación de las organizaciones comunitarias, sociales y étnico-políticas existentes.

¿Cómo entiende la gobernabilidad la sociedad costeña?

Para el grupo focal de Bilwi, la gobernabilidad es:

Para este grupo el ejercicio del poder dentro de los esquemas de la gobernabilidad democrática debe ser concebido a partir de la articulación de los diferentes niveles de autoridad autonómicas: comunal, municipal y regional. El grupo focal también consideró que el proceso de construcción conceptual de gobernabilidad en las regiones autónomas debería de abandonar los esquemas importados para construir los propios a partir de la articulación del derecho positivo con el derecho consuetudinario, y asegurar así la prevalencia de las normas y prácticas tradicionales de los pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas en el ejercicio del buen gobierno.

Los participantes del grupo focal del triángulo minero consideraron que para que el concepto de gobernabilidad pueda ser efectivo se requiere de un marco de organización del Estado a nivel regional, hasta ahora inexistente, y que las políticas públicas referidas a la región autónoma deben diseñarse e implementarse como respuesta a los intereses de la comunidad, de sus habitantes e instituciones, en armonía con sus intereses y niveles de funcionamiento.

En Bluefields, la gobernabilidad fue definida como “la construcción de confianza, consensos, diálogos y acuerdos sobre lo que queremos que sea la autonomía" (Cunningham et al., 2004:15). Se agregó que la gobernabilidad debiera de partir de la capacidad de negociación de los niveles municipal y regional con el gobierno central, con control de los procesos y garantía de la estabilidad interna.

Para los pobladores de Nueva Guinea la gobernabilidad depende del grado de institucionalidad alcanzado en el proceso de transición democrática. La gobernabilidad se concibe como la práctica política para construir los derechos autonómicos: educación, tierras y representación política (Cunningham et al., 2004:15).

En resumen puede inferirse que para la sociedad costeña la gobernabilidad está directamente relacionada con la articulación entre los diferentes niveles de administración autonómica y las dependencias del gobierno central, como mecanismo para promover una mejor gestión gubernamental.

Esta relación entre los diferentes niveles plantea la necesidad de reconsiderar las formas de participación e inclusión de los diferentes sectores e instituciones existentes: territorios y comunidades indígenas, gobiernos municipales, sociedad civil, organizaciones comunitarias e indígenas, iglesias y mujeres, para facilitar su participación activa en la gestión pública en función de construir el desarrollo local y regional.

Gobernabilidad democrática en las regiones autónomas se entiende como el instrumento que desarrolla las capacidades de las instituciones autonómicas para resolver las demandas de los diferentes pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas, haciendo uso de los espacios de participación creados para tal efecto. La gobernabilidad democrática se asocia de manera directa con el buen gobierno y con la participación.

El buen gobierno

Para los pobladores de Nueva Guinea, el buen gobierno es aquél cuyas autoridades articulan su gestión con las demandas locales, promueven un proceso de concenciación cultural, fomentan procesos de articulación regional, no dependen de la voluntad de los partidos políticos, promueven planes efectivos, manejables y accesibles y cuentan con capacidad para cumplir los planes con la participación de la sociedad.

Los participantes en el grupo focal de Bilwi relacionaron el buen gobierno con la claridad de las autoridades para responder con su gestión a las necesidades de la sociedad, las cuales se resuelven de forma equitativa a través de una estructura administrativa efectiva, honesta, transparente y eficiente.

También vincularon buen gobierno a la capacidad del gobierno para construir procesos de concertación, mantener el equilibrio entre las funciones que le corresponden y los resultados de su gestión y aplicar los programas de gobierno de forma fluida y directa.

Adicionalmente, identificaron el buen gobierno con la capacidad que existe de articular los diferentes niveles de gobierno comunal, municipal, regional y central y el desarrollo de iniciativas administrativas, políticas sociales y culturales en armonía con la sociedad y el Estado.

Para los integrantes del grupo focal de Las Minas, buen gobierno existe cuando

Este grupo de Las Minas consideró que se puede hablar de buen gobierno cuando hay coordinación entre las autoridades y los comunitarios, hay cumplimiento de lo establecido en la legislación, se respetan los derechos autonómicos, la gestión gubernamental es transparente y cumple con las demandas de los habitantes.

En Bluefields, el grupo focal resaltó que buen gobierno es aquél que respeta a los electores y sus decisiones, cumple sus promesas de campaña y toma las mejores decisiones para promover el desarrollo en cada uno de los niveles del régimen de autonomía. Así mismo, buen gobierno es aquel que promueve la armonía entre los niveles del régimen autonómico y el gobierno central. Buen gobierno es aquel que articula el gobierno desde las comunidades promoviendo la cultura, prácticas, identidad y propiedad colectiva, entre otros derechos.

En las regiones autónomas el concepto de buen gobierno tiene mayor relevancia que el de gobernabilidad, que se refiere principalmente a institucionalidad y creación de espacios de participación de la población.

Buen gobierno se entiende más como la articulación entre los diferentes niveles de autoridades autonómicas existentes para promover conjuntamente procesos de desarrollo local asegurando el reconocimiento y respeto de los derechos históricos. Bajo la noción de buen gobierno el Estado participa en la gestión, pero a través de las instituciones autonómicas, municipales y comunales que son parte constitutiva del mismo Estado.

La significación adquiere otras dimensiones que lo hacen complejo:

• la autonomía regional y la descentralización administrativa, son dos procesos distintos pero coincidentes temporal y espacialmente, suelen dar origen a duplicaciones y conflictos entre niveles institucionales de distinto tipo.
• Las jurisdicciones territoriales y sectoriales, así como las líneas de representación política, pueden entrecruzarse y crear conflictos de competencia o vacíos de institucionalidad. La diversidad cultural y étnica, con su base en organizaciones tradicionales propias, puede reforzar las tensiones anteriores.

Esta complejidad es la que recoge con sabiduría los diálogos de los actores sociales en los grupos focales de las regiones autónomas.

Partiendo de la definición de gobernabilidad y buen gobierno de la población costeña se analiza el grado de desarrollo efectivo de la práctica de la gobernabilidad alcanzado en las regiones autónomas, así como el grado de articulación entre los diferentes niveles institucionales y la relación con los actores sociales de los territorios.

En atención a que el uso y posesión del territorio y sus recursos ha sido históricamente un elemento de conflicto y enfrentamiento entre el Pacífico y el Caribe, y que no ha contribuido al establecimiento de las condiciones de gobernabilidad y buen gobierno para las regiones autónomas, se dedica un acápite a este fenómeno a fin de señalar que los problemas de tenencia de la tierra y uso de los recursos trascienden lo meramente jurídico y económico y se instalan de lleno en el tema de gobernabilidad y buen gobierno.

Esta parte del informe se interroga acerca de la capacidad que tienen las instituciones autónomas para resolver sus tensiones y esbozar cuáles podrían ser los elementos generadores de un proceso estable de gobernabilidad y buen gobierno.

Recuadro V.1.

Capítulo 1: Gobiernos regionales autónomos

El consejo regional es el órgano fundamental de la institucionalidad autonómica. Los consejos regionales de ambas regiones son estructuras creadas para garantizar la representación multiétnica a raíz de las primeras elecciones autónomas en mayo de 1990. Están integrados por cuarenta y cinco miembros, elegidos por voto popular. En el seno del consejo regional autónomo se trata de conciliar el pluralismo político y la democracia formal con la democracia multiétnica e interculturalidad.

A partir de la aprobación de la Ley 28, en 1987, las regiones autónomas iniciaron un proceso de creación, fortalecimiento y desarrollo de la institucionalidad autonómica.

Los primeros avances se dieron con la conformación de los gobiernos autónomos en ambas regiones, a través de cuatro procesos electorales. En las elecciones regionales se eligen a tres representantes en quince diferentes circunscripciones electorales de cada una de las regiones, para un total de 45 consejales regionales en cada región autónoma.

A esos 45 consejales se suman los diputados nacionales de cada región autónoma. Los consejos regionales son la máxima autoridad regional y eligen entre sus miembros al coordinador regional, según la ley 28, título II.

La instalación de la institucionalidad autonómica ha permitido la elaboración y aprobación de diversas resoluciones vinculadas al carácter normativo de las regiones autónomas y a sus competencias sectoriales: el modelo regional de salud de la RAAN, el Sistema Educativo Autonómico Regional, SEAR, la propuesta de Ley de Demarcación y Titulación de las Tierras Indígenas, Ley 445, la creación de las universidades costeñas BICU y Uraccan, esta última como universidad comunitaria, la aprobación de concesiones sobre recursos naturales y permisos ambientales, la propuesta de reglamento de la Ley 28, entre otras.

Destaca también el establecimiento de acuerdos de coordinación sobre una diversidad de aspectos con ministerios y entidades del gobierno central, entre los cuales están los establecidos con el Ministerio del Ambiente, 1995; Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 1999; Instituto Nacional Forestal, 2003; Ministerio de Transporte e Infraestructura, 2002 y 2003; Instituto de Fomento Municipal, 2003; Ministerio de Educación Cultura y Deportes, 2003 y con el Ministerio de Salud, para incluir el modelo regional de salud en la Ley General de Salud.

Como parte del proceso de construcción de la institucionalidad autonómica, los consejos regionales autónomos establecieron comisiones permanentes de trabajo, para garantizar una articulación entre la gestión de los consejales regionales elegidos y las múltiples demandas de la población. El organigrama de ambos gobiernos regionales es, básicamente, el que se presenta en la Gráfica V.1.1.

En el caso de la RAAS sólo dos secretarías están legalmente aprobadas: de finanzas y de recursos naturales, las demás están en proceso de discusión en las respectivas comisiones del Consejo Regional RAAS y se espera su aprobación en los próximos meses.

Este proceso ha estado determinado por esfuerzos compartidos entre los consejos regionales autónomos, diferentes actores de la sociedad civil y agencias de la cooperación internacional, que han facilitado y acompañado a las autoridades regionales en los esfuerzos por establecer una institucionalidad autonómica.

Llama la atención la ausencia de secretarías vinculadas específicamente con los temas económicos y sus aspectos de producción, distribución, comercialización y consumo.

Esa misma carencia se nota en las comisiones permanentes.

Esto es un dato significativo en varios sentidos:

• los consejos regionales, hasta la fecha de la investigación de campo para este informe (2004), no parecían estar abordando el tema de la producción y mercados y las necesidades de los productores comunitarios, pequeños, medianos y grandes de ambas regiones.
• La discusión y concepción del régimen autónomico parece ser un tema exclusivamente político, que no incorpora en sus debates estrategias, políticas y acciones el tema del modelo económico productivo y mercados que debe generar el desarrollo humano sostenible de ambas regiones autónomas.

Un somero análisis de las resoluciones de los consejos regionales en el año 2002 deja ver que la mayor parte del tiempo y recursos de ambos consejos fue destinada a atender problemas, cotidianos e inmediatos, dejando un espacio mínimo para 2 2 6 Informe de Desarrollo Humano 2005 discutir y elaborar modelos y estrategias de desarrollo humano sostenible de ambas regiones.

Adicionalmente existe un problema vinculado a la representatividad de los pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas no mestizas en los consejos regionales; la creciente disminución de los pueblos indígenas y afrodescendientes a favor de una creciente mayoría mestiza en ambas regiones se manifiesta en una representatividad política de carácter meramente formal y simbólico, cuantitativa y cualitativamente decreciente.

Esta situación es más evidente en la RAAS, donde la mayoría de los municipios y población son mestizos. Aunque el artículo 9 de la Ley 28 establece que en los respectivos consejos deberán "...estar representadas todas las comunidades éicas de la región autónoma respectiva”,"y el artí 142 de la Ley Electoral estipula que en las circunscripciones con mayor población indígena el primer candidato tiene que ser de la etnia respectiva. La representación étnica en los consejos regionales, especialmente en la RAAS, refleja una mayoría absoluta mestiza y una representación nominal de los otros grupos étnicos (Cunningham et al., 2004:22).

Uno de los factores que influyen en la tendencia a incrementar la representación mestiza es que existen diversos casos en que representantes de pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas son elegidos por grupos poblacionales étnicamente diversos. En la RAAS es la situación en las circunscripciones electorales números 8, 9, 11 y 12 cuya po2 2 7 V. Gobernabilidad y buen gobierno blación es respectivamente creole, miskita, garífuna y rama, en su mayoría.

En la RAAN lo mismo sucede con las circunscripciones electorales 7 y 13, cuya población es creole y sumu/mayangna.

Se desvirtúa así el sentido original del régimen autonómico de reconocer los derechos históricos de pueblos indígenas y comunidades étnicas y compensar las desigualdades históricas de pueblos y comunidades excluidos, a través de políticas de acción afirmativa a fin de fortalecer el carácter multiétnico y pluricultural de la Costa Caribe.

Este proceso ha sido complejo, particularmente por las difíciles relaciones entre los consejos regionales autónomos y los coordinadores del gobierno regional en diferentes momentos. La definición de las competencias específicas de la coordinación regional y sus dependencias ha sido uno de los focos de conflicto interno entre estas autoridades, agudizado por la polarización política regional y nacional. Para superar estos conflictos ha sido importante el reglamento de la Ley 28 aprobado en julio de 2003, que define claramente a los consejos regionales como las máximas autoridades de la región, y les otorga facultad normativa (Cunningham et. al, 2004).

La falta de claridad sobre las competencias de los diferentes organismos de gobierno y administración de las regiones autónomas se ha traducido también en cierta desprotección para la población costeña. Según los datos de la encuesta realizada por CASC/Ipade para este informe, la población costeña manifiesta desconfianza en la capacidad de los gobiernos regionales y consejos regionales para contribuir a la solución de los problemas que enfrenta la población.

El 32,5 por ciento de la población encuestada opina que es el gobierno central el que mejor podría ayudar a resolver los problemas de la población costeña, lo que contrasta con el 21,3 por ciento de la población encuestada en el Pacífico. Sólo un 7,6 por ciento de la población costeña encuestada indicó como opción para resolver sus problemas al gobierno regional. La confianza en los esfuerzos propios, redes e instituciones familiares comunales, religiosas y municipales son recursos importantes para la población costeña con 30,5 por ciento, aunque inferior al 52,4 por ciento de la población del Pacífico.

Llama la atención que ante la pregunta ¿qué tanto percibe la población que sus necesidades son tomadas en cuenta por el gobierno central? 44,9 por ciento respondió que nada, un 11,6 por ciento algo y un 24,8 por ciento poco. Sin embargo, esta percepción no es exclusiva de la población costeña, ya que para la población del Pacífico la respuesta de nada fue el 54,2 por ciento y poco el 31,8 por ciento.

Si bien es cierto que se han logrado avances en la implementación institucional de la autonomía, se perciben importantes desafíos en dos ámbitos:

• en la construcción de un consenso político básico entre los actores institucionales que sirva para superar las tensiones propias de una institucionalidad autonómica en gestación que debe responder a una realidad costeña compleja y dinámica.
• La creación de una legitimidad cultural de esa institucionalidad en la población nicaragüense, que reconoce su capacidad para generar consensos básicos y gobernabilidad, así como su posibilidad de promover el bienestar regional.

Relaciones entre las regiones autónomas y el gobierno central

La Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley 290) y el Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua (Ley 28) y su reglamento establecen mecanismos y procedimientos de coordinación entre ambas esferas del Estado y gobiernos regionales.

En el proceso de formulación de las políticas públicas nacionales, en el PND como una ERCERP de segunda generación, el Estado ha definido a los municipios como las entidades del poder local con las cuales se articulan las estrategias nacionales. Sin embargo, en el caso de las regiones autónomas la relación Estado-municipio presenta ciertas inconsistencias con lo que establece el Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua.

El artículo 17 del Estatuto de Autonomía establece que la "administración municipal se regirá por el presente estatuto y la ley en la materia...” "l capí II del título VII del reglamento de la Ley 28, titulado “D" las relaciones entre las regiones autós y municipios", establece las relaciones conjuntas que deberáregir el funcionamiento de los consejos regionales, los municipios y comunidades indígenas y éicas comprendidos en su territorio.

Esas relaciones deberán estar caracterizadas por la cooperación y el apoyo mutuos para la gestión y el desarrollo municipal y regional, respetándose la autonomía entre esos varios niveles de gobierno.

En la práctica todavía existe mucha discrecionalidad en el desarrollo de esas relaciones generándose tensiones y conflictos, de tal manera que debe continuar la definición de competencias y atribuciones entre diferentes niveles.

Los artículos 8, 15 y 16 del estatuto de autonomía establecen a las regiones autónomas como entidades jurídicas, con funciones administrativas. Definen así mismo a los consejos regionales autónomos y al coordinador del gobierno regional como las instancias regionales con las cuales el gobierno y aparato de Estado debe coordinarse para definir, planificar e implementar los planes y programas en los territorios autónomos.

9 Las relaciones entre el gobierno central y las regiones autónomas han estado dependientes de la discrecionalidad y voluntad de funcionarios del gobierno central, así como de contextos políticos favorables para promover leyes y programas.

En algunos casos esos avances en la relación región-Estado han dependido de compromisos internacionales, independientemente de que muchas relaciones están claramente definidas en el ordenamiento jurídico del Estado nacional de Nicaragua. A continuación se presentan algunos de esos espacios de concertación entre el gobierno central y los gobiernos regionales autónomos.

Uno de los aspectos fundamentales del funcionamiento de las autoridades regionales ha sido la necesidad de institucionalizar los mecanismos de coordinación entre las autoridades regionales y los funcionarios del gobierno central.

Entre los avances alcanzados en la institucionalización de dichas relaciones, las regiones autónomas han logrado que se incorpore su participación en diversos espacios institucionales, en la formulación de leyes atingentes, así como en los procesos de incidencia a nivel nacional con la cooperación internacional.

Un ejemplo de ello lo constituye la participación de las regiones en las comisiones paritarias territoriales y sectoriales y la formulación de los planes de desarrollo regionales.

Los consejos regionales autónomos han definido como prioridad la elaboración de los planes estratégicos de desarrollo regional en cumplimiento con la Ley 28 y su reglamento, con el objetivo de coordinar con el PND el impulso al desarrollo en las regiones autónomas.

Este proceso se ha realizado en estrecha coordinación con las autoridades municipales, sectoriales, comunales y sociedad civil. El logro principal es que el Plan de Desarrollo Estratégico Regional se está convirtiendo en un proceso dinámico, articulador de planes sectoriales, municipales y comunales, cuyos principales resultados son:

• las secretarías regionales funcionan como unidades administrativas de servicio público en el contexto autonómico;
• registro y acreditación de autoridades comunales;
• modelo regional de salud;
• sistema educativo autonómico regional;
• estrategia de desarrollo forestal regional;
• estrategia de monitoreo ambiental,SIAR;
• estrategia de desarrollo económico productivo;
• planes de manejo forestal comunitario;
• planes de manejo del sistema interlagunar: Karata, Wounta;
• normas de manejo de pesquería en los cayos miskitos;
• descentralización del sistema de evaluación de impacto ambiental;
• normas y procedimientos para otorgar concesiones en las regiones autónomas;
• instalación de mesas paritarias territoriales en: producción, salud y educación;
• negociación del modelo de administración de áreas protegidas de las regiones autónomas;
• creación y funcionamiento de universidades regionales con enfoque comunitario.

Los procesos de coordinación, negociación y vinculación entre las regiones autónomas y el gobierno central han sido definidos por las autoridades regionales como procesos de fortalecimiento institucional, enmarcados en el proceso de transformación del Estado, y concretados a través de la descentralización y transferencia de funciones, recursos financieros y técnicos del gobierno central hacia los niveles locales.

Desde las regiones autónomas este proceso implica dos espacios de concertación: el político y el técnico. El espacio político ha estado limitado a la definición y fortalecimiento del marco legal, en el que se ha avanzado circunstancialmente con la aprobación de la reglamentación de la Ley de Autonomía en julio de 2003, por parte de la Asamblea Nacional.

El espacio técnico de coordinación ha enfrentado serias limitaciones en las regiones autónomas por debilidad en las capacidades institucionales de las instancias autonómicas.

Ello supone, como lo establece el reglamento de la Ley 28, que los procesos de descentralización y regionalización son una responsabilidad compartida entre el gobierno central y las regiones autónomas.15 Si bien la afirmación del régimen de autonomía, otorgado por el estatuto y su reglamento, señala avances en materia de gobernabilidad para las regiones autónomas, el buen gobierno es aún un tema pendiente. La débil institucionalidad autonómica plantea una situación precaria para el funcionamiento de los gobiernos regionales autónomos, los cuales no logran establecer equilibrio entre las demandas de la población y su capacidad de respuesta y resolución efectivas.

Este problema resulta evidente en la encuesta del informe. Según el siguiente cuadro, el 69,9 por ciento de los encuestados costeños está de acuerdo con la afirmación: "el principal problema de la autonomía es que las autoridades costeñas que han sido elegidas no han funcionado bien, hasta ahora" (CASC/Ipade, 2005:105). Mientras el 73 por ciento del resto del Pacífico no respondió a esta pregunta o manifestó no saber.

Sin embargo, para los encuestados de la Costa Caribe la razón de ese mal funcionamiento está en varios factores exógenos. El 66 por ciento de los costeños considera que el principal problema de la autonomía es que el gobierno central no ha sabido apoyarla.

Otro factor importante es la excesiva influencia de los partidos políticos nacionales en el proceso autonómico. El 69,4 por ciento de los encuestados costeños así lo percibe.

Los conflictos internos, la falta de recursos financieros y técnicos así como una visión estratégica limitada son influenciados por circunstancias exógenas a las instituciones autonómicas regionales. Esa influencia se produce especialmente en competencias trasladadas desde el nivel central del gobierno.

Por ello, el gran desafío para las regiones autónomas es encontrar el equilibrio y las rutas adecuadas para el manejo de las tensiones y conflictos que surgen de la relación de los diferentes niveles administrativos con el fin de establecer las bases para recuperar la confianza de la población costeña en su capacidad para dar respuesta eficaz a las demandas y, en definitiva, hacer realidad el buen gobierno.

Capítulo 2. La municipalización en las regiones autónomas

En las regiones autónomas hay una historia reciente de experiencia municipal. Los municipios comenzaron su funcionamiento con la "reincorporación" de la Reserva Mosquita a Nicaragua en 1894. Su organización se inició alrededor de las empresas transnacionales cuyos gerentes tenían, obviamente, más poder que los alcaldes.

A partir de 1990, con el auge de la municipalización, las alcaldías se han convertido en importantes espacios de descentralización y autonomía. Los consejos regionales autónomos definieron los límites municipales antes de 1996, logrando sentar las bases para las primeras elecciones municipales en ese mismo año. En ese momento hubo poca aceptación y argumentos contrarios a la municipalización en las áreas de los territorios indígenas.16

La poca aceptación de la municipalización, en su momento, obedeció a dos razones principales:

• la percepción de que la institución del municipio creaba condiciones para que el gobierno central promoviera su política de desarrollo en las regiones obviando a los consejos regionales y debilitando la autonomía, y
• la percepción de que los municipios asumirían funciones en materia de administración de los recursos naturales, lo que siempre ha sido competencia de las autoridades comunitarias.17

Los municipios son regulados por la Constitución Política de la República de Nicaragua y las leyes 40 y 261, relativas al régimen municipal. En relación a las comunidades indígenas la Ley 40 en su título VI, habla de los municipios y las comunidades indígenas, regulados en los artículos 62 al 69.

El artículo 62 menciona que los municipios ubicados en las regiones autónomas del Atlántico Norte y Sur, estarán regidos por el Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua y por la misma Ley 40. Los gobiernos municipales deberán trabajar en coordinación, cooperación, ayuda mutua y respeto con los respectivos gobiernos regionales para prestar un servicio eficiente y racional a la población de las comunidades indígenas.

Sobre los concejos municipales de las regiones autónomas, el artículo 63 dice que al momento de aprobar la creación de las diferentes instancias de administración se debe reconocer y respetar el derecho que tienen los pueblos indígenas y comunidades étnicas de organizarse socialmente en la forma que corresponde a sus tradiciones históricas y culturales.

Los concejos municipales podrán emitir opinión respecto a los contratos o concesiones de explotación de los recursos naturales ubicados dentro de su circunscripción municipal, teniendo como condición para su aprobación la autorización previa del consejo regional autónomo correspondiente.

El capítulo II de la Ley 40, denominado De los municipios con pueblos indígenas en sus territorios establece que éstos deben reconocer la existencia de las comunidades indígenas que se encuentran dentro de su territorio, tanto las que hayan sido legalmente constituidas como las que están en estado de hecho, según las disposiciones de la Ley de Comunidades Indígenas de 1914 y 1918.

Estipula además que los municipios deberán respetar a las autoridades formales y tradicionales de las comunidades indígenas, debiendo tomarlas en cuenta en los planes y programas de desarrollo municipal que afectan directa o indirectamente a la población o al territorio de los mismos.21

El decreto 3584 de la Asamblea Nacional, reglamento de la Ley de Autonomía de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua, establece en el título VII, capítulo II, las relaciones entre las regiones autónomas y los municipios. Entre otros aspectos plantea:

• las regiones autónomas, a través de sus consejos regionales, establecerán con los municipios comprendidos en el territorio relaciones de cooperación y apoyo mutuo para la gestión y el desarrollo municipal y regional respetándose la autonomía a ambos niveles de gobierno.
• Los municipios se regirán por el Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua y la ley de la materia.
• Los municipios participarán por medio de sus autoridades en el proceso de planificación.
• Para el desarrollo de sus competencias, los municipios de las regiones autónomas establecerán las coordinaciones necesarias con el consejo regional.

Experiencias de coordinación entre las regiones autónomas y sus municipios

A partir de las elecciones municipales de 1996, las experiencias de desarrollo institucional de los municipios de las regiones autónomas estuvieron determinadas por los procesos nacionales, definidos por los programas de las agencias de cooperación y el gobierno central.

Los espacios de coordinación entre las entidades municipales y los gobiernos regionales eran inexistentes o contradictorios ya que no había una clara definición de competencias entre estas entidades autónomas.

Con la aprobación del reglamento de la Ley de Autonomía se definió esa relación con mayor claridad, y se establecieron los procedimientos y mecanismos para tal fin.

El consejo regional de la RAAN, en coordinación con las alcaldías, aprobó dos resoluciones24 para definir los mecanismos de coordinación y concertación entre ambas entidades administrativas.

Se observa una proliferación y atomización de instancias de coordinación que posiblemente impide desarrollar un consenso administrativo y político eficaz en torno a las relaciones entre esos diversos niveles y ámbitos de poder y competencias municipales y regionales.

Sin embargo, la existencia de dichas instancias sienta las bases del proceso que permitiría una aplicación real y sostenida y el ejercicio de criterios como coordinación, concertación, cooperación, complementariedad y validación del proceso de construcción del modelo de desarrollo autonómico regional en un contexto de nuevos tipos de relaciones entre las regiones autónomas con los gobiernos municipales y el gobierno central.

En síntesis, a pesar de la proliferación y atomización de instancias, existen las condiciones para desarrollar el diálogo entre las comunidades, gobiernos municipales, regionales y el gobierno central en materia de descentralización, inversión pública y aporte de recursos para alimentar el desarrollo social y económico de los pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas del Caribe.

El desafío: constituir las alcaldías en espacios de concertación para el buen gobierno

La Ley de Municipios especifica que en las regiones autónomas los municipios se rigen por el Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua y la Ley de Municipios.26 Así mismo, establece que las formas de participación en la gestión comunal y municipal han de tomar en cuenta las tradiciones y costumbres de la sociedad multiétnica costeña.

Desde la aprobación de esta ley puede observarse la complejidad de las relaciones municipales en las regiones autónomas al señalar que los recursos de apelaciones se interpondrán ante el coordinador de gobierno regional, mientras que los conflictos limítrofes entre municipios serán dirimidos por el poder ejecutivo, previa consulta al consejo regional correspondiente, a pesar de que entre las atribuciones de los consejos regionales autónomos está la demarcación y organización municipal.

Un tema que agrega mayor complejidad es el caso de los municipios que aún no han sido incorporados a las regiones autónomas.

Desde la aprobación de la Ley de División Político-Administrativa se identifican los municipios que corresponden a las regiones autónomas, y la misma ley señala, en el artículo 20, que dichos municipios se incorporarán a sus respectivas regiones de acuerdo a lo señalado en la Ley 28.

En 1995 las regiones autónomas sometieron a la Asamblea Nacional una iniciativa de ley con la demarcación y organización de los municipios. En 1996 se eligieron autoridades municipales en dieciocho municipios de las regiones autónomas, fortaleciendo con ello una institución autónoma adicional a las regiones y comunidades, priorizada en los planes de descentralización promovidos por el gobierno central.

En el caso de los municipios sobre territorios indígenas hay continuos traslapes entre las competencias de la institucionalidad comunal y el gobierno municipal.

Ejemplo de ello son los problemas relativos a la tenencia de la tierra en el área urbana de Puerto Cabezas, y los reclamos territoriales de las comunidades indígenas de Karatá y del bloque de las Diez Comunidades.

Los ejemplos de dichas comunidades con el gobierno municipal de Puerto Cabezas ilustran cómo los problemas de jurisdicción y administración territorial requieren de mucha concertación entre los gobiernos municipales y las autoridades comunitarias para la búsqueda de acuerdos que respeten los intereses comunitarios y hagan viable y efectiva la administración municipal.

Una alternativa que se ha ido gestando es la mayor participación de candidatos provenientes de las comunidades indígenas y afrocaribeñas en las elecciones municipales. Algunos de esos candidatos resultan elegidos como consejales o alcaldes y están desarrollando lentamente una práctica, no exenta de tensiones, más compatible y respetuosa entre la alcaldía y las comunidades del municipio.

Recuadro V.2.1

A pesar de las dificultades hay avances importantes en la planificación municipal de ambas regiones. Los diecinueve municipios existentes hasta octubre de 2004 de ambas regiones han formulado planes de inversión y conformado sus respectivos consejos de desarrollo municipal. Sin embargo, sólo cuentan con planes de desarrollo municipal los municipios de Puerto Cabezas, Siuna, Nueva Guinea, Bonanza y Corn Island.

La práctica democrática ha demostrado que la toma de decisiones es más efectiva cuanto más cerca está de la población. Es evidente que la falta de claridad sobre las responsabilidades en los diferentes niveles administrativos en las regiones autónomas, la disparidad en el nivel de desarrollo de los municipios que componen las regiones y las capacidades desiguales de los gobiernos locales, son elementos que obstaculizan la oportunidad que ofrece la legislación para que los pueblos indígenas, afrocaribeños y comunidades étnicas del Caribe sean los protagonistas del proceso de desarrollo y de vida que desean.

Recuadro V.2.3

Sobre la institucionalización de la participación ciudadana existen los siguientes instrumentos y espacios de participación en las regiones autónomas: comités de desarrollo comunal, con reglamento de funciones sin resolución creadora, comités de desarrollo barrial con sus representantes elegidos, asambleas territoriales con sus representantes elegidos.

La utilidad de la gestión municipal está estrechamente vinculada a la identificación que hace la población de ésta con la importancia y alcances logrados. La encuesta de CASC/Ipade muestra que del total de la población encuestada en el Caribe, el 57,6 por ciento valora la utilidad del trabajo de la alcaldía como muy importante e importante, y sólo un 23,1 por ciento como nada importante. Casi todas las comunidades étnicas le asignan una gran importancia al trabajo de la alcaldía, siendo las valoraciones menores las de la población garífuna y sumu/mayagna.

La capacidad institucional municipal para servir como espacio privilegiado de participación ha ido creando una cultura municipalista en el desarrollo de la ciudadanía.

Como muestran las experiencias más innovadoras en América Latina, es precisamente en este espacio donde se dan las mejores condiciones para el desarrollo de una cultura ciudadana vinculada a la participacion práctica en la gestión de los asuntos públicos.

Sin embargo, la institucionalidad municipal es un nivel de administración nuevo para las regiones autónomas. Su creación responde más a las prácticas del resto del país. No obstante, los municipios pueden constituirse en una oportunidad para las regiones autónomas, en tanto este nivel de gobierno permitiría tener incidencia directa en la formación de los comités de desarrollo municipal, como una instancia que facilita y promociona la interacción de los diversos actores en la administración pública local.

Capítulo 3. Comunidades y territorios indígenas

La Ley de Municipios y su reforma, leyes 40 y 261, con sus respectivos reglamentos, designan a las alcaldías como las entidades del Estado responsables de la administración y el gobierno del territorio municipal, aunque definen que se deben establecer mecanismos de coordinación y colaboración con las entidades del gobierno regional autónomo.

La Constitución Política de la República de Nicaragua reconoce a los territorios y comunidades indígenas en las regiones autónomas como sujetos colectivos de derecho. También les reconoce sus órganos de administración de gobierno comunal y territorial, así como algunas competencias sobre administración de recursos naturales, ordenamiento territorial y planificación del desarrollo.

La Ley de Autonomía y su reglamento define a las comunidades como entidades de administración dentro de las regiones autónomas, y la Ley de Demarcación y Titulación establece y define los mecanismos de participación plena en los aspectos relacionados con los territorios y las comunidades indígenas.

La comunidad indígena y étnica

La comunidad se constituye en el espacio autonómico tradicional más característico de los pueblos indígenas y comunidades étnicas.

La conforman las estructuras de gobierno sobre los aspectos principales de la vida comunitaria: justicia, vida espiritual y reproducción económica, social y cultural. Ese rol lo asumen en las comunidades indígenas los consejos de ancianos, los sukias, curanderos, parteras y el juez comunal o wihta.

A este nivel también está el síndico como responsable de la comunidad para las relaciones con el mundo no indígena en cuanto a aspectos vinculados al territorio y sus recursos.

A través de los sistemas tradicionales, estas autoridades comunales gobiernan la comunidad. Tienen normas ecológicas, de administración de justicia, organización comunitaria y salud establecidas y respetadas en las comunidades. Las decisiones a este nivel las toman a través de la asamblea comunal.

La Ley de Demarcación y Titulación de los Pueblos Indígenas y Comunidades étnicas en su artículo 4 define que:

la asamblea comunal constituye la máxima autoridad de las comunidades indígenas y étnicas. Corresponde a las autoridades comunales la representación legal de las comunidades.

Cada comunidad definirá qué autoridad comunal la representa legalmente.

Las autoridades a las que se refiere la ley, son elegidas en períodos definidos por la asamblea comunal, de acuerdo a las costumbres y tradiciones. En las comunidades hay organizaciones tradicionales y no tradicionales.

Territorios indígenas y étnicos

Los modelos de colonización externos e internos aglutinaron a los pueblos indígenas en comunidades. En la RAAN y la RAAS hay aproximadamente 200 comunidades indígenas de un total de 810 comunidades rurales de ambas regiones. Como resultado del proceso de autonomía, reconocimiento y ejercicio de derechos, los pueblos indígenas y comunidades étnicas han fortalecido su rearticulación, reconstituyéndose los territorios indígenas tradicionales con el fin de proteger territorios y recursos naturales frente al avance de la frontera agrícola, la migración hacia las regiones autónomas, la entrega de títulos supletorios y el otorgamiento de permisos y concesiones sobre los recursos naturales en territorios comunales.

El gobierno de estos territorios corresponde a autoridades territoriales elegidas por la asamblea territorial.

La asamblea territorial

Es la máxima autoridad del territorio y se convoca según los procedimientos establecidos por el conjunto de comunidades que integran la unidad territorial.

Entre un territorio y otro existen diferencias en las formas de organización y las autoridades que eligen. Sin embargo, comúnmente es una junta directiva, presidida por el síndico territorial como en el caso de Diez Comunidades o Karatá.

En el caso de los territorios indígenas de la Reserva de la Biosfera de Bosawas, eligen una junta directiva que también es compatible con la directiva de la asociación indígena.

La persona que dirige el territorio es, por lo tanto, presidenta de la organización territorial.

Algunas asambleas territoriales están integradas por los síndicos elegidos por las comunidades que conforman el territorio.

Autoridad territorial

Es la autoridad intercomunal, elegida en asamblea de autoridades comunales tradicionales. La misma representa a un conjunto de comunidades indígenas o étnicas que forman una unidad territorial, y cuya elección se realizará conforme a los procedimientos que adopten. Artículo 3. Ley 445.

La legislación nicaragüense ha incorporado en el derecho positivo algunos elementos de la institucionalidad comunal.

La organización territorial de las comunidades en aras del efectivo cumplimiento de la ley y de la gobernabilidad, constituye una práctica consciente de ciudadanía responsable, que tiene claramente definido su objetivo social de protección de los recursos territoriales y las garantías de las próximas generaciones.

En cada comunidad se han nombrado las autoridades tradicionales responsables de proteger los derechos de propiedad, aportando un importante valor vinculado a los bienes y servicios ambientales: conservación de suelos, flora y fauna, producción de agua y oxígeno en beneficio de las comunidades, las regiones y el Estado.

El reconocimiento constitucional de la comunidad indígena y étnica ha sido un avance sustantivo para las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas y comunidades étnicas en Nicaragua y el continente. Pero es igualmente un desafío, pues exige enfrentar algunas tensiones también inéditas para las cuales no hay respuestas probadas, destacando entre ellas:

• la articulación de distintos tipos de autoridad y legitimidad entre la comunidad indígena o étnica y la organización política regional y nacional. Por otra parte, existen prácticas tradicionales que no siempre estimulan los derechos y participación democráticos de algunos sectores sociales como jóvenes y mujeres.
• La tensión entre modelos y prácticas distintos para definir la soberanía territorial y en el uso de los recursos. Los espacios tradicionales de las comunidades no siempre coinciden con los políticos administrativos municipales, y las formas tradicionales de su aprovechamiento no siempre son las definidas por las autoridades agroecológicas y ambientales.

En la superación de estos desafíos está en juego la posibilidad de llevar a la práctica una democracia multicultural.

Capítulo 4. Tensiones y conflictos en la nueva institucionalidad

El concepto de buen gobierno se refiere a la relación que existe entre las demandas locales y la gestión pública. Así como al fomento de procesos integrales de articulación de las diferentes entidades administrativas, a la independencia de los partidos políticos y a la ejecución de los planes programados junto con la población y sus autoridades.

En el análisis institucional de la RAAS destacan algunos elementos que obstaculizan el buen gobierno. Los costos de esas situación recaen principalmente sobre la población.

Estos problemas también afectan la percepción que tiene la población costeña sobre el gobierno regional. La encuesta de CASC/ Ipade mostró que el 63,1 por ciento de los costeños encuestados en una escala de 1 a 10, otorga una valoración de 0 a 4 a sus respectivos gobiernos regionales.

De igual manera, el 69 por ciento de los encuestados valoró entre 0 y 4 el trabajo de sus respectivos consejos regionales. Estas valoraciones explican por qué las respuestas mayoritarias a la pregunta ¿qué tanto le sirve el gobierno regional tal como está? una mayoría de encuestados, 39 por ciento, responde que nada seguida de otra mayoría significativa, 35 por ciento, que responde que poco (CASC/Ipade, 2005: 115-116).

En una encuesta similar llevada a cabo por el Ipade en 2001, cuando la población fue consultada sobre cuáles eran los principales problemas del gobierno regional, el 82,4 por ciento respondió que la influencia de los partidos políticos era el principal problema de los gobiernos regionales; seguido de la corrupción 77,8 por ciento y la falta de involucramiento de los consejales regionales con la población.

Estos resultados son compatibles con los obtenidos por los investigadores que colaboraron con este informe en el proceso. Los pobladores señalaron que las autoridades elegidas no respetaban a los electores y sus decisiones. Tampoco cumplían con sus promesas de campaña y las decisiones que tomaban no eran las más viables para la promoción del desarrollo.

En los resultados de la encuesta del 2004 para este informe, el porcentaje es menor, pero la tendencia se mantiene.

El 69,4 por ciento de los encuestados en las regiones autónomas planteó que el principal problema de la autonomía es la influencia excesiva de los partidos nacionales. El 8,6 por ciento negó tal afirmación, el 8,9 por ciento lo duda y el 13,1 por ciento no respondió (CASC/Ipade, 2005: 114).

La polarización política, reflejo de la situación nacional, las debilidades instituciona les, la falta de coherencia entre las diversas entidades administrativas autonómicas y la visión de corto plazo de algunas autoridades aparecen como las vulnerabilidades internas del funcionamiento institucional autonómico.

Por ello las regiones autónomas deberán concluir sus procesos internos de organización política y fortalecimiento institucional con mayor autonomía de los intereses y procesos de los partidos políticos nacionales, promover mayores espacios de participación de las comunidades y la población en general en la toma de decisiones, mejorar los mecanismos de articulación entre los diferentes niveles de autoridades autonómicas y concertar procesos de desarrollo regional asegurando el reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas.

Con tal fin se deberá invertir tiempo, recursos y esfuerzos para definir las estrategias regionales de mediano y largo plazo, el equilibrio entre las demandas poblacionales y los resultados de la gestión pública de los funcionarios elegidos y la definición del modelo de desarrollo sostenible y gobiernos regionales que los costeños esperan de los consejos regionales autónomos, alcaldías y demás autoridades de las regiones.

Recuadro V.4.1

A pesar de las diferencias y dificultades en el interior de las regiones autónomas, se han tratado de manejar constructiva y pacíficamente las tensiones y conflictos con el fin de minimizar su impacto. Ejemplo de ello es el proceso iniciado en octubre de 2001 cuando diversas organizaciones de la sociedad civil de las regiones presentaron al Conpes y Conades el documento Visión de nación multiétnica.

Ese documento recogía, desde una perpectiva integral, los problemas, necesidades y prioridades de las regiones autónomas; describiendo los principios, características, procesos y mecanismos para la construcción de una sociedad y Estado multiétnicos.

El documento mencionado destaca conceptos como: ampliación democrática, participación en la toma de decisiones en el contexto de la pluralidad étnica, sostenibilidad en el uso de los recursos naturales y el aumento de la capacidad de autogestión de la sociedad costeña. El documento también señala la necesidad de afianzar dichos principios en el sistema institucional del Estado, especialmente a través del fortalecimiento de los diferentes niveles de gobierno existentes en las regiones autónomas.

En el documento también fue señalada la necesidad de diseñar políticas públicas coherentes hacia las regiones autónomas, que aseguren vincular la política con la producción de bienes materiales, promover la inserción económica de las regiones en el contexto nacional e internacional y garantizar el bienestar social, la riqueza cultural, el desarrollo sostenible hacia los grupos humanos más excluidos y vulnerables.

Para contribuir a la construcción de una visión de sociedad y Estado multiétnico se plantea el reconocimiento de aquellas políticas públicas donde las regiones han avanzado en forma considerable: modelos regionales de educación y salud respetuosos de la sociedad costeña y sus formas de vida. También se hace referencia al aumento de la inversión pública, y la formación de recursos humanos para superar las brechas del desarrollo.

La sociedad costeña demanda la participación de sus habitantes en espacios políticos regionales y nacionales de concertación como el Conpes y el Conades, en los mecanismos para dar seguimiento a la ejecución de políticas y en los planes de inversión en las regiones, así como en aquellos instrumentos de monitoreo y control que garanticen su transparencia, la reinversión de las rentas generadas por el uso y manejo racional de los recursos que se extraen de la región para asegurar el desarrollo de proyectos propios y el funcionamiento de los gobiernos regionales.

La población costeña percibe que la Visión de nación multiétnica no se ha logrado concretar, debido a la falta de reconocimiento del carácter multiétnico de las regiones autónomas por parte del Estado y de la necesidad de que la sociedad costeña y los gobiernos regionales definan las políticas, planes y estrategias de desarrollo adecuadas a sus propios problemas.

El proceso de desarrollo en las regiones autónomas requiere, como condición necesaria, el desarrollo de capacidades en las instituciones autonómicas, instituciones del Estado y gobierno central para que logren establecer y asumir compromisos sobre las relaciones de coordinación interinstitucionales y mecanismos de trabajo que permitan un acercamiento de las visiones de desarrollo local, regional y nacional. Para ello se deberían de tomar en cuenta algunos aspectos derivados de la estrategia de coordinación planteadas sobre todo en la RAAN.

La propuesta elaborada en la RAAN define también los mecanismos de coordinación para los diferentes niveles de gobierno.

Desde el punto de vista de la sociedad costeña, el mejoramiento y maximización de las intervenciones institucionales en las regiones autónomas requieren de determinadas condiciones. Entre ellas se destaca la necesidad de consensuar la voluntad institucional y política entre los cuatro niveles de gobierno: comunitario, municipal, regional y nacional.

Aplicar los principios de transparencia en la gestión pública, fortalecer las capacidades gerenciales de las y los funcionarios en los cuatro niveles de gobierno, definir consensuada y participativamente las prioridades, asegurar los recursos necesarios -humanos, financieros, tecnológicos y materiales- para la gestión pública en los niveles correspondientes, definir y respetar el nivel de competencia de cada nivel de gobierno, hacer efectiva la descentralización de responsabilidades institucionales en las instancias regionales, articular la presencia y el trabajo institucional a los planes de desarrollo regional.

Al vincular las propuestas de desarrollo planteadas desde las regiones autónomas se contribuiría a la construcción de una Nicaragua incluyente de su dimensión caribeña.

Recuadro V.4.2

Capítulo 5. Conflictos sobre el uso del territorio y la gobernabilidad

El uso y posesión del territorio y sus recursos ha estado estrechamente vinculado a la construcción de las estructuras de poder regional. De igual manera el uso y posesión del territorio y sus recursos es un tema recurrente en la historia de las tensas relaciones entre región caribe y Estado.

El tema también está presente en las dinámicas demográficas recientes y en la migración masiva de campesinado mestizo de los últimos quince años.

Por su incidencia en las posibilidades de subsistencia y bienestar de las comunidades indígenas, en la capacidad de la región para incorporar a las poblaciones migrantes y por su peso en los conflictos políticos y jurídicos, el problema de la tenencia de la tierra debe ser observado como un aspecto central de la construcción de gobernabilidad regional y nacional.

La historia de la ocupación de las tierras de las regiones autónomas caribeñas muestra la importancia sociopolítica de los regímenes de uso y tenencia del territorio y sus recursos.

A partir de mediados del siglo XIX se observa una transición en la tenencia de la tierra en la Costa Caribe que revela una creciente influencia del capital internacional.

A partir de ese período la titulación dirigida por las grandes concesiones para la explotación de recursos naturales se desplazó hacia un nuevo énfasis en la explotación mediante el establecimiento de impuestos, la promoción de la migración y la colonización y el desarrollo y proliferación de regímenes de propiedad urbanos y rurales en centros de desarrollo comercial como Greytown, Bluefields y Laguna de Perlas.

Estas tendencias se dieron a la par de los modelos indígenas y afrodescendientes de uso y tenencia de la tierra y de expresiones de territorialidad comunal de los habitantes de la Reserva de la Mosquitia.

Ese proceso derivó en que las comunidades indígenas y afrocaribeñas perdieran el acceso a tierras agrícolas de subsistencia y de producción comercial, banano y coco, y se impusieran límites a sus actividades de pesca y caza, se les confiscaran las armas de fuego y se establecieran altos impuestos a las embarcaciones. Esto llevó a limitar la libertad de prácticas tradicionales de tenencia y explotación de la tierra.

Esa experiencia fue particularmente intensa en Laguna de Perlas y en Bluefields donde las comunidades rama, miskitas y creoles se vieron amenazadas tanto por las autoridades británicas como por las nicaragüenses a lo largo de su historia. En contraposición, durante la segunda parte del siglo XX, mestizos y extranjeros recibieron títulos de tierras que habían sido tituladas a favor de pueblos indígenas y afrocaribeñas y usadas tradicionalmente por esos pueblos.

Esto muestra que la construcción del modelo de colonización sobre territorios comunales, que precede al fenómeno de la frontera agrícola, es un fenómeno de larga data, reflejo de relaciones asimétricas de poder entre las autoridades nacionales, los intereses económicos externos y los intereses de la población costeña, lo que ha tenido como consecuencia la incorporación de la región caribeña a la lógica cultural, política, económica, institucional y administrativa del Estado nación nicaragüense y la consolidación del control estatal sobre las tierras y los recursos naturales de la Costa Caribe.

También ha dado lugar a la transformación demográfica del sur y centro de la Costa Caribe, la que se ha convertido en una región predominantemente mestiza. Esto ha producido una seria erosión en el acceso y control de tierras, en los recursos naturales y en la estructura de poder político regional de las comunidades indígenas y afrodescendientes.

La superposición de disposiciones y títulos sobre tierras "nacionales" que conculcaron los derechos de las comunidades indígenas sobre las tierras, generó una serie de conflictos que en definitiva han creado un marco de incertidumbre y de ingobernabilidad en las regiones autónomas. En el ámbito económico esto se manifiesta en que los pueblos indígenas y afrocaribeñas ven disminuidas sus posibilidades de desarrollo económico y de mejorar su calidad de vida.

De manera particular, desde la instauración de los primeros consejos y gobiernos regionales autónomos en mayo de 1990, el tema de la regulación y el ordenamiento de las tierras comunales indígenas ha sido uno de los problemas recurrentes en la agenda regional costeña. Según Williamson (2003) existen siete causas de conflicto en este tema:

• la concepción antagónica de tierras nacionales entre el Estado nicaragüense y las comunidades indígenas;
• la dimensión de los reclamos de tierras comunales, que se fundamentan en una lógica de "recuperación" de las tierras incautadas por el Estado después de la reincorporación en 1894;
• la indefinición y confusión de linderos comunales que causa roces entre comunidades vecinas;
• la revalorización y mercantilización del recurso forestal que genera discordias entre algunas comunidades e inmigrantes mestizos, por representar un importante ingreso monetario, como es el caso de la comunidad miskita de Layasiksa;
• la escasez de tierras de uso agrícola en algunas comunidades;
• el otorgamiento inconsulto de títulos supletorios y constancias de asignación de tierras y
• la usurpación de atribuciones de las comunidades por los concejos municipales, sobre todo en lo concerniente al reconocimiento y certificación de las autoridades comunitarias dentro de sus límites municipales.

Sin embargo, la aprobación e implementación de la Ley 445, Ley de Demarcación y Titulación de Tierras Comunales, como un instrumento que plantea la solución al problema de ordenamiento de la propiedad para las comunidades indígenas, afrocaribeñas y étnicas de la Costa Caribe, empieza a transformar esa situación.

El 24 de mayo de 2005 el Gobierno de Enrique Bolaños en conjunto con las instituciones creadas por la Ley 445 (Conadeti y CIDT), y el Gobierno Regional de la RAAN entregó los títulos de cinco territorios indígenas en la Reserva Bosawas.

Este paso es crucial en la historia regional de tenencia de la tierra y podría marcar un paso inédito en las relaciones entre pueblos indígenas y Estado (Páginas azules #42, 2005:5).

Regionalmente no parece existir un claro consenso al interior de varios sectores de la población costeña, especialmente el mestizo, sobre este complejo tema. Según los resultados de la encuesta realizada por CASC/Ipade para este informe, del total de la población entrevistada en la RAAN y RAAS, el 59,7 por ciento considera que la propiedad privada o individual es la mejor forma de propiedad para garantizar el crecimiento económico.

Si bien el peso que tiene la población mestiza en el interior de los pueblos indígenas y comunidades étnicas influye en estos resultados, se observan diferencias importantes en las respuestas. Con excepción de la población rama, más del 50 por ciento de los otros grupos étnicos opina que la propiedad privada es mejor; un 60,4 por ciento de la población rama consideró que lo es la propiedad comunitaria, seguida de los garífunas con 46,3 por ciento y los sumu/mayagna con 44,9 por ciento y la miskita con el 33,5 por ciento.

Aunque estos datos pueden parecer contradictorios, no lo son, dado que es necesario distinguir entre "privatización" de las tierras y las prácticas productivas de las comunidades. En efecto, las comunidades tienen una interpretación distinta de la privatización de la tierra.

En vista de que el proceso de demarcación y titulación comunal en general no avanza frente al tema de los títulos supletorios que favorecen a la población campesina y ganadera mestiza que hace uso individual de parcelas, el uso familiar y privado de la tierra comunal parece ser la opción menos perjudicial para defender parcialmente las tierras que demandan las comunidades.

Recuadro V.5.1

Por primera vez las regiones autónomas y el Estado nicaragüense cuentan con un instrumento jurídico y administrativo apropiado para demarcar, legalizar y titular las tierras de las comunidades indígenas y étnicas de las regiones autónomas, y permite abordar de forma positiva un tema central en la relación región- Estado y en las demandas de los pueblos indígenas y comunidades étnicas.

La ley otorga el reconocimiento legal a las comunidades como entidades con personalidad jurídica, artículo 23, y su derecho a "darse sus propias formas de gobierno interno".

Asimismo instituye a las autoridades comunales territoriales y sus formas legales de representación, respecto al proceso de demarcación y en sus funciones ante las entidades regionales, municipales y nacionales. La ley hace énfasis sobre la naturaleza del uso y la propiedad colectiva de la tierra, artículo 29, y su carácter inembargable, inalienable e imprescriptible.

En el tema de la distribución de los beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos naturales existentes en el territorio de las regiones autónomas, la ley en el artículo 34 menciona que estos deben "beneficiar directamente" a las comunidades indígenas propietarias de esos recursos.

La ley regula la distribución de porcentajes del aprovechamiento: 25 por ciento para las comunidades, 25 por ciento para el municipio en donde se encuentra la comunidad, 25 por ciento para el consejo y gobierno regionales y 25 por ciento para el gobierno central.

La aplicación de la ley en mayo de 2005 augura una nueva etapa en las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas y comunidades étnicas, gracias a este instrumento novedoso y trascendente para la gobernabilidad y la paz en las regiones autónomas y el conjunto del país.

Entre las acciones pendientes en relación al funcionamiento pleno de la Comisión Nacional de Demarcación y Titulación, Conadeti, destacan:

• la reglamentación operativa de Conadeti y de las tres Comisiones Intersectoriales de Demarcación y Titulación, CIDT;
• reglamentar el fondo nacional de demarcación y legalización de tierras comunales, figura establecida en la ley para proveer recursos que garanticen su implementación y
• los procedimientos técnicos y de coordinación para las distintas etapas de la demarcación, titulación y saneamiento (Jarquín, 2003:18).

El cumplimiento de la ley contribuirá a la creación del fondo de recursos financieros necesario para uso e inversión en las regiones autónomas, desde el nivel comunitario hasta el regional. Esto ayudaría a disminuir la discrecionalidad que aún existe en el sistema de transferencias de recursos del gobierno central a las regiones autónomas.

Además de ayudar a la sustentabilidad financiera de las regiones autónomas el aporte fundamental de la Ley 445 es su contribución a la gobernabilidad y a la paz, que constituyen condiciones básicas para el desarrollo de las regiones autónomas y de Nicaragua.

La gobernabilidad demanda el ejercicio y fortalecimiento de la institucionalidad autonómica y de su articulación con el Estado de acuerdo a los intereses de los pueblos indígenas y comunidades étnicas, y del conjunto de la sociedad costeña. El buen gobierno se refiere a la articulación entre los diferentes niveles de poder y las autoridades autonómicas, comunales, municipales y regionales para promover conjuntamente procesos de desarrollo local asegurando el reconocimiento y respeto de los derechos históricos en el marco del ordenamiento jurídico y unidad nacional.

Sin embargo, es evidente la desarticulación y duplicación de competencias entre las estructuras de gobierno y poder comunal, municipal, regional y nacional. Hay avances en la relación región-Estado en la definición de competencias sectoriales de los gobiernos regionales especialmente en salud y educación con el Sistema de Salud Regional y el Sistema Educativo Autonómico Regional, SEAR.

Así mismo hay un avance cualitativo inédito y de gran valor en el ordenamiento jurídico nacional y es la aprobación de la Ley 445, relativa a la demarcación y titulación de tierras indígenas. En la medida en que este ordenamiento jurídico continúe generando políticas y acciones concretas para ordenar la propiedad y uso de la tierra y recursos de las comunidades indígenas y afrocaribeñas, es posible avanzar en la gobernabilidad y buen gobierno de las regiones autónomas.

La encuesta del informe sugiere un nivel de aprobación muy bajo a los gobiernos y consejos regionales por parte de los ciudadanos costeños. La población está profundamente insatisfecha con la gestión de los gobiernos y consejos regionales.

A la pregunta ¿qué tanto le sirve el gobierno regional? el 43 por ciento respondió poco o nada. Finalmente, a la pregunta ¿Qué tanto siente que sus necesidades están siendo tomadas en cuenta por su gobierno regional? el 62,4 por ciento, nuevamente respondió poco o nada (CASC/Ipade 2004: 113- 118).

No obstante, la misma población encuestada considera un valor en sí mismo la existencia de los gobiernos y consejos regionales, conoce de los avances en el Sistema de Educación Autonómico Regional y en el Sistema Regional de Salud y aprecia la existencia de las universidades, pero exige mayor eficiencia de los gobiernos autónomos en su gestión.

Es decir, avanzar hacia lo que en las regiones definen como buen gobierno.

A la solicitud, Dígame tres cosas que puede hacer su gobierno regional para servir a los costeños, las respuestas fueron:

• impulsar proyectos regionales, 26,9 por ciento;
• dar respuesta a los problemas regionales, 12 por ciento;
• mejorar su administración, 11,5 por ciento y
• trabajar con líderes comunitarios, 10,8 por ceinto.

Frente a esos resultados aparece claro que la población costeña valora la existencia de la institucionalidad autonómica, pero está insatisfecha con sus frutos. A los problemas de desarticulación entre los niveles de poder y administración regional y nacional, debe añadirse la presencia y representación política decreciente de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los órganos de gobierno regional y municipal.

Todo esto sugiere que los actores regionales y nacionales involucrados inicien, cuanto antes, un diálogo sistemático para abordar estos temas a fin de buscar alternativas de manejo a los problemas y tensiones señalados. Ello significa revisar, actualizar, fortalecer y, si es necesario, reformar la institucionalidad autonómica, como el mismo Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua lo contempla en su artículo 38, en aras de mejorar la gobernabilidad y buen gobierno de las regiones autónomas y de Nicaragua en su conjunto.